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點(diǎn)擊查看：2018年國家公務(wù)員考試《行測(cè)》備考指導(dǎo)
行政領(lǐng)導(dǎo)體制是指用嚴(yán)格的制度來保證行政組織進(jìn)行的決策、指揮、監(jiān)督等領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的具體制度或體系的完整性、一致性、穩(wěn)定性和連貫性的體系。行政領(lǐng)導(dǎo)體制從制度上決定了行政組織的最高行政首腦，也從制度上規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)及最高行政首腦與其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)、參謀輔助機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和信息反饋機(jī)構(gòu)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系。
一、行政領(lǐng)導(dǎo)體制的類型
根據(jù)最高領(lǐng)導(dǎo)者或最高權(quán)力中心的權(quán)力分配和實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的具體方式，可以將領(lǐng)導(dǎo)體
制劃分為個(gè)人專權(quán)制、個(gè)人負(fù)責(zé)制、集體負(fù)責(zé)制和分權(quán)負(fù)責(zé)制四種類型。
(一)、個(gè)人專權(quán)制
個(gè)人專權(quán)制也叫個(gè)人獨(dú)裁制，是一個(gè)人獨(dú)自掌握最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的一種極端形式。在個(gè)人專權(quán)制的條件下，最高領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人是組織系統(tǒng)最高權(quán)力的化身，他凌駕于整個(gè)組織系統(tǒng)的全體成員和所有機(jī)構(gòu)之上。在人類社會(huì)的發(fā)展史中，個(gè)人專權(quán)制長期成為一種普遍的領(lǐng)導(dǎo)體制。個(gè)人專權(quán)制的特點(diǎn)在于最高領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的地位和權(quán)限在組織系統(tǒng)的至高無上性，他的權(quán)力和意志不受組織系統(tǒng)中的任何成員或任何機(jī)構(gòu)的牽制、束縛或監(jiān)督。他不對(duì)任何人或任何機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，相反，所有的人或機(jī)構(gòu)都要向他負(fù)責(zé)。他的任職是無限期的、終身的，其權(quán)力繼承人由其親自指定并具有法定效力。
個(gè)人專權(quán)制是以暴力或強(qiáng)制力進(jìn)行統(tǒng)治或管理的一種領(lǐng)導(dǎo)形式，它的產(chǎn)生有其歷史必然性。它以一種高度集權(quán)的形式維持組織系統(tǒng)的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。這種體制受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人因素影響，因此局限性很大。在領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人具有遠(yuǎn)見卓識(shí)的時(shí)候，這種體制也可以保證組織系統(tǒng)的延續(xù)和發(fā)展，但是，在領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人有重大失誤或領(lǐng)導(dǎo)者更迭時(shí)，容易使組織產(chǎn)生震蕩，并且常會(huì)壓制其他領(lǐng)導(dǎo)成員和組織成員的積極性和創(chuàng)造性。在現(xiàn)代社會(huì)中，這是一種不利于組織系統(tǒng)健康發(fā)展的、落后的領(lǐng)導(dǎo)體制類型。
(二)、個(gè)人負(fù)責(zé)制
個(gè)人負(fù)責(zé)制又可稱為一長制、首長制或首長負(fù)責(zé)制，它是領(lǐng)導(dǎo)者在限定的權(quán)限范圍內(nèi)起領(lǐng)導(dǎo)作用的一種形式。在個(gè)人專權(quán)制的條件下，最高領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人權(quán)力不受任何限制，不對(duì)任何人負(fù)責(zé)，而在個(gè)人負(fù)責(zé)制的條件下，最高領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力受到某種限制，并要對(duì)最高權(quán)力的代表或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
由個(gè)人負(fù)責(zé)制逐漸取代個(gè)人專權(quán)制是一種歷史的進(jìn)步。個(gè)人負(fù)責(zé)制的優(yōu)點(diǎn)在于：(1)領(lǐng)導(dǎo)者在其職責(zé)范圍內(nèi)有權(quán)決定一切，權(quán)力較為集中，便于迅速作出決策。(2)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人職責(zé)明確，受到一定監(jiān)督，有責(zé)任感。(3)指揮統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)效率較高，組織系統(tǒng)運(yùn)行的整體性強(qiáng)。(4)避免了個(gè)人專權(quán)制所產(chǎn)生的各種弊端。
個(gè)人負(fù)責(zé)制的缺點(diǎn)在于：(1)整個(gè)組織系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)效果與領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人素質(zhì)的關(guān)系很大，由于個(gè)人在知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、才能、精力方面的局限性，決策、指揮容易出現(xiàn)主觀片面性和失誤;(2)責(zé)任集中于一人，容易使下級(jí)和其他領(lǐng)導(dǎo)成員產(chǎn)生依賴性或推諉責(zé)任; (3)由于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人在其職責(zé)范圍內(nèi)握有決策、指揮、任免、否決、強(qiáng)制執(zhí)行等權(quán)力，在監(jiān)督或制衡機(jī)制不健全的情況下，有可能出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象，甚至?xí)蓚�(gè)人專斷導(dǎo)致個(gè)人專權(quán)。
(三)、集體負(fù)責(zé)制
集體負(fù)責(zé)制又稱委員會(huì)制或合議制-個(gè)人專權(quán)制和個(gè)人負(fù)責(zé)制在某種程度上說都是一個(gè)人執(zhí)掌權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)形式，而集體負(fù)責(zé)制則是由兩個(gè)人以上的群體執(zhí)掌權(quán)力，整個(gè)組織系統(tǒng)的權(quán)力和責(zé)任不是集中于或主要集中于一個(gè)人身上，而是由兩個(gè)以上的地位平等的人共同分享。同時(shí)，這些位居組織最高層的領(lǐng)導(dǎo)者并不是分兵把口、各管一攤，他們根據(jù)一定程序和規(guī)定組成一個(gè)進(jìn)行決策、指揮、監(jiān)督的群體，一切涉及整個(gè)組織系統(tǒng)的重大決策，都不能由個(gè)人單獨(dú)做出，必須由整個(gè)群體成員集中討論決定，亦即是集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策、集體負(fù)責(zé)。即使該群體有一名組長、主任或主席，他也只是名義上的首腦或會(huì)議召集人，在群體中只有一票的權(quán)力。
集體負(fù)責(zé)制的優(yōu)點(diǎn)在于：(1)有利于克服個(gè)人的主觀片面性和局限性，提高決策質(zhì)量和領(lǐng)導(dǎo)效果;(2)較為民主，有利于避免出現(xiàn)濫用權(quán)力和個(gè)人專斷的現(xiàn)象;(3)集體承擔(dān)責(zé)任，有利于調(diào)動(dòng)多方面的積極性，減輕個(gè)人壓力和負(fù)擔(dān)。集體負(fù)責(zé)制的缺點(diǎn)在于：(1)容易出現(xiàn)意見分歧，決策遲緩，甚至使問題拖延，貽誤時(shí)機(jī);(2)個(gè)人責(zé)任不明確，易于出現(xiàn)爭(zhēng)功諉過現(xiàn)象; (3)協(xié)調(diào)任務(wù)重，易于影響工作效率;(4)集體決策時(shí)，個(gè)人可能會(huì)遵從群體壓力，偏向于保守或激進(jìn)兩個(gè)極端
(四)、分權(quán)負(fù)責(zé)制
分權(quán)負(fù)責(zé)制包括多元制和復(fù)合制兩種類型，實(shí)際上是進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的一種制衡機(jī)制。在多元制的條件下，整個(gè)組織系統(tǒng)的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)分屬于兩個(gè)以上的、互相制約的個(gè)人或群體。其相互之間的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限界限分明，分別代表組織行使不同的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)。
實(shí)行多元制的組織，其最高領(lǐng)導(dǎo)層至少有兩個(gè)以上的領(lǐng)導(dǎo)，這兩個(gè)以上的頭可以是不構(gòu)成同一群體的、各有職權(quán)范圍的兩個(gè)以上的個(gè)人，可以是兩個(gè)以上的相互區(qū)別的群體，也可以是一個(gè)以上的個(gè)人和一個(gè)以上的群體。它們之間的關(guān)系有時(shí)是平行的、無隸屬關(guān)系，但是相互制約;有時(shí)有明確的隸屬關(guān)系，但是職權(quán)范圍不同，這種隸屬關(guān)系不是縱向的，而是橫向或斜向的。多元制的具體形式如三權(quán)分立。在行政組織中，較常見的形式是委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的首長負(fù)責(zé)制。與多元制的形式類似但又有根本區(qū)別的一種情況是多種體制結(jié)合的復(fù)合制。其中個(gè)人負(fù)責(zé)制和集體負(fù)責(zé)制結(jié)合運(yùn)用的形式較為普遍，按照這種體制，組織的最高決策權(quán)和指揮權(quán)分屬于兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)。多元制和復(fù)合制不是一種純粹的分權(quán)形式。而是一種制衡機(jī)制。它不是分裂組織高層的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，而是采用一種分化整合的方式有機(jī)協(xié)調(diào)這種活動(dòng)。
二、中國的行政領(lǐng)導(dǎo)體制
1982年通過的憲法明確規(guī)定了我國國家行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，即由行政首長全面領(lǐng)導(dǎo)本機(jī)關(guān)的工作，對(duì)機(jī)關(guān)的事務(wù)有最后決定權(quán)，行政機(jī)關(guān)所屬的各機(jī)構(gòu)及工作人員，其工作都要對(duì)行政首長負(fù)責(zé)。同時(shí)，行政首長對(duì)本機(jī)關(guān)的工作負(fù)全部責(zé)任。我國行政機(jī)關(guān)實(shí)行的首長負(fù)責(zé)制，按照憲法規(guī)定主要有兩方面的內(nèi)容：一方面在中央，作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。它領(lǐng)導(dǎo)的各部、各委員會(huì)實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制。另一方面在各級(jí)人民政府中，也一律實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。
我國的行政首長負(fù)責(zé)制不同于一般意義上的首長制，它既兼?zhèn)淞宋瘑T會(huì)制和首長制的優(yōu)點(diǎn)，又避免了首長制和委員會(huì)制的短處。它有三個(gè)突出的特點(diǎn)：一是民主決策，行政首長雖然擁有最終決定權(quán)，但并不是行政首長個(gè)人獨(dú)裁。政府工作中的重大問題必須經(jīng)過集體討論決定，行政首長根據(jù)大家意見，行使最終的決定權(quán)和否定權(quán)。二是責(zé)任明確，行政首長在任期內(nèi)，對(duì)在法定職權(quán)范圍內(nèi)的工作負(fù)完全責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)內(nèi)部各個(gè)成員也分清職責(zé)。三是分工合作，行政首長與其他成員之間分工協(xié)作、相互配合，在實(shí)踐中實(shí)行“歸口管理”，職責(zé)明確，分工不分家。
我國之所以要實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，是因?yàn)樵凇拔覀兊狞h政機(jī)構(gòu)以及各級(jí)企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，長期缺乏嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)乃至每個(gè)人職責(zé)權(quán)限嚴(yán)格明確的規(guī)定，以致事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請(qǐng)示報(bào)告，批轉(zhuǎn)文件”。有些單位、有的領(lǐng)導(dǎo)人甚至推卸責(zé)任，相互扯皮。所謂集體領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上是無人負(fù)責(zé)，造成行政機(jī)關(guān)工作效率低得驚
人。正是為了克服以上這些問題，憲法規(guī)定在我國國家行政機(jī)關(guān)中實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。
三、我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革的走向
就我國目前的實(shí)際情況來看，許多地方首長負(fù)責(zé)制并未真正落實(shí)，許多行政首長還沒有真正負(fù)起責(zé)來，或者其本身還不能負(fù)責(zé)。要使行政首長負(fù)責(zé)制的優(yōu)點(diǎn)得以充分發(fā)揮，關(guān)鍵要做好以下幾項(xiàng)工作。
(一)黨政分開、各司其職
按照黨政分開的原則，黨對(duì)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、 行政組織是狹義政府的同義詞。政府是一個(gè)大的組織系統(tǒng)。行政機(jī)關(guān)則只是政府大系統(tǒng)的一個(gè)次級(jí)系統(tǒng)。換言之，國家行政組織是綜合的、整體的、享有完全行政權(quán)的法律和行為的主體，行政機(jī)關(guān)則是單一的、部分的、享有有限行政權(quán)的法律和行為的主體。在統(tǒng)屬關(guān)系上，行政機(jī)關(guān)必須服從政府，部門首長必須服從政府首腦。行政機(jī)關(guān)的有機(jī)配合，構(gòu)成整體的行政組織。
國家行政機(jī)關(guān)包括最高國家行政機(jī)關(guān)和地方國家行政機(jī)關(guān)，其中，最高國家行政機(jī)關(guān)即中央人民政府是國家行政機(jī)關(guān)的核心。
一、中央人民政府
1.國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)
這是國務(wù)院機(jī)構(gòu)的主體部分。負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理政府某一方面的行政事務(wù)，并相對(duì)獨(dú)立行
使某一方面的國家行政權(quán)力，工作直接向國務(wù)院請(qǐng)示、報(bào)告。
2.國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)
這是國務(wù)院根據(jù)工作需要設(shè)立、由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的職能機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理某一方
面的行政事務(wù)，具有獨(dú)立性和專門性;直屬機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并，由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定;各直屬機(jī)構(gòu)的名稱為“直屬局”。
3.國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)
這是國務(wù)院根據(jù)工作需要設(shè)立、協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)，其工作直接向國務(wù)院總理負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。它們只是就某一方面的事務(wù)負(fù)責(zé)調(diào)研、政策分析、提供建議、組織協(xié)調(diào)有關(guān)工作，以及承辦上級(jí)交辦的有關(guān)事宜，沒有獨(dú)立的行政管理權(quán)，也不能獨(dú)立發(fā)布文件。
4.國務(wù)院行政序列外機(jī)構(gòu)
包括國務(wù)院非常設(shè)機(jī)構(gòu)和國務(wù)院直屬事業(yè)單位。非常設(shè)機(jī)構(gòu)是指常設(shè)機(jī)構(gòu)之外的擔(dān)負(fù)地
區(qū)或跨部門的綜合性、協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)。國務(wù)院直屬事業(yè)單位指不直接擔(dān)負(fù)政府行政管理職能，但所從事的精神生產(chǎn)或物質(zhì)生產(chǎn)的基礎(chǔ)工作與國務(wù)院的工作有著直接關(guān)聯(lián)的單位。
二、地方人民政府
1.省級(jí)政府機(jī)構(gòu)
“省級(jí)”與“部級(jí)”是平行的，與省處于同一層級(jí)的自治區(qū)、直轄市的政府機(jī)構(gòu)也包含在內(nèi)。省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)政府是地方最高一級(jí)行政機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著承上啟下的重要職能，既要保證中央的方針政策在本級(jí)政府所轄行政區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行，又要依法管理本地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各項(xiàng)事業(yè)的行政工作。
2.地州市區(qū)級(jí)行政機(jī)構(gòu)
“地州市區(qū)級(jí)”中的“地”指地區(qū)行政公署，“州”指民族自治地方的自治州，“市”指“設(shè)區(qū)的市”或地級(jí)市或領(lǐng)導(dǎo)縣的市，“區(qū)”指直轄市的區(qū)人民政府。“地州市區(qū)級(jí)”與“司廳級(jí)”是平行的。地帥I市區(qū)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，也分為必設(shè)和因地制宜設(shè)置兩種。機(jī)構(gòu)一般稱“委”、“局”，為處級(jí)。
3.縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)
“縣級(jí)”與“處級(jí)”是平行的，有時(shí)并稱為“縣處級(jí)”。縣級(jí)中的“級(jí)”字，以及與縣同處于平行層級(jí)的縣級(jí)市、自治縣、設(shè)區(qū)的市或者地級(jí)市的區(qū)以及直轄市區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)街道辦事處的機(jī)構(gòu)都包括在內(nèi)�？h級(jí)政府或者行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、數(shù)量和職能各不相同。機(jī)構(gòu)稱“局”，為科級(jí)。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)基層政府機(jī)構(gòu)
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)”與“科級(jí)”是平行的，有時(shí)并稱為“鄉(xiāng)科級(jí)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)中的“級(jí)”字，以示與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同處于平行層級(jí)的民族鄉(xiāng)、民族鎮(zhèn)、市轄區(qū)和縣級(jí)市的派出機(jī)關(guān)街道辦事處等機(jī)構(gòu)，都包含在內(nèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，機(jī)構(gòu)和人員不搞上下對(duì)口，不搞一人一職，也不再設(shè)派出機(jī)構(gòu)。
治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)。而作為行政機(jī)關(guān)的工作要“真正建立從國務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級(jí)政府討論、決定和發(fā)布文件執(zhí)行。
(二)堅(jiān)持責(zé)權(quán)一致
責(zé)任和權(quán)力，是任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職位都必須具有的兩種屬性，有責(zé)無權(quán)或責(zé)大于權(quán)，就會(huì)使責(zé)任落不到實(shí)處;有權(quán)無責(zé)或權(quán)大于責(zé)，就可能產(chǎn)生權(quán)力濫用。因此，要使行政首長負(fù)責(zé)制得到切實(shí)推行，就必須使責(zé)任和權(quán)力保持一致。
(三)加強(qiáng)監(jiān)督，防止和克服個(gè)人專權(quán)
首長負(fù)責(zé)制有兩大不容忽視的缺點(diǎn)：一是由于個(gè)人智慧和經(jīng)驗(yàn)有限，容易造成決策和指揮上的失誤;二是由于權(quán)力集中于一人，容易造成個(gè)人權(quán)力膨脹、濫用職權(quán)等弊端。我國實(shí)行的首長負(fù)責(zé)制是同集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的，可以避免一般首長制缺點(diǎn)，但是要真正克服以上弊端，還必須加強(qiáng)各種行政監(jiān)督措施。
(四)規(guī)范行政首長的選拔
正確的政治路線確定之后，干部就是決定的因素。要使行政首長負(fù)責(zé)制有效地實(shí)施，如果沒有適合擔(dān)任行政首長的人才，那是不可能真正達(dá)到行政首長負(fù)責(zé)制所要求的目的的，甚至?xí)咽虑楦阍恪Ｒ虼�，必須認(rèn)真選拔好合格的人才。
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