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公共政策的制定是指為了解決某個(gè)社會(huì)問題而提出的一系列可接受的方案或計(jì)劃，在政策分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步論證論和審查備選方案基礎(chǔ)上，最后形成正式政策的過程。這個(gè)過程主要包括確定政策目標(biāo)、設(shè)計(jì)備選方案、評(píng)估和選擇方案。
一.政策的制定程序
(一)、政策目標(biāo)的確定
政策目標(biāo)是政策制定者期望通過政策實(shí)施所要達(dá)到的解決問題的社會(huì)效果或所要避免的消極社會(huì)影響。政策目標(biāo)可以確立政策制定的方向，可以為備選方案的設(shè)計(jì)和篩 選提供依據(jù)，可以為政策執(zhí)行和政策評(píng)估提供基本依據(jù)。政策目標(biāo)的有效性取決于兩個(gè)主要環(huán)節(jié)：一是政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)正確，這是決策者的主要職責(zé);二是不同的參 與者對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)同，這涉及民主參與問題。
(二)、備選方案的設(shè)計(jì)
備選方案的設(shè)計(jì)是指圍繞政策目標(biāo)采取的，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為目的而進(jìn)行 的設(shè)計(jì)、謀劃、擬定解決方案的活動(dòng)過程，是尋求解決政策問題的方法與途徑。為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，下級(jí)給上級(jí)提出的策略(行動(dòng)方案)必須至少有兩個(gè)以上，而 且必須說明各自的優(yōu)劣和得失，可供上級(jí)考慮和選擇。只會(huì)提出一個(gè)方案的下級(jí)是不稱職的，必須堅(jiān)決撤換。
備選方案設(shè)計(jì)包括： 實(shí)踐主體， 行動(dòng)的方法、手段，時(shí)空環(huán)境。
設(shè)計(jì)備選方案也是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，可以分為設(shè)想、分析、初選、評(píng)定、淘汰等若干環(huán)節(jié)。備選方案應(yīng)該盡可能地把所有方案包括進(jìn)去，備選方案彼此之間應(yīng)該是相互排斥的，設(shè)計(jì)備選方案必須依據(jù)實(shí)際，適當(dāng)超前。
(三)、備選方案的篩選
備選方案的篩選就是在對(duì)備選方案進(jìn)行全面評(píng)估的基礎(chǔ)上擇優(yōu)的過程。評(píng)估的基本內(nèi)容包括：對(duì)方案價(jià)值、方案可行性、方案效果、對(duì)方案風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行論證評(píng)估。 對(duì)備選方案的篩選要遵循以下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，政治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)�？茖W(xué)合理的政治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)出社會(huì)大多數(shù)人的利益。第二，成本一效益的標(biāo)準(zhǔn)。能夠以最小的成 本換取最大預(yù)期的社會(huì)整體效益的政策方案才是高質(zhì)量的政策方案。第三，倫理道德標(biāo)準(zhǔn)。良好的政策方案要符合社會(huì)普遍認(rèn)同的道德規(guī)范和倫理準(zhǔn)則。
(四)、政策方案的最終抉擇與合法化
在經(jīng)過備選方案的篩選之后，將進(jìn)入到政策方案的最終抉擇階段。這一階 段就是在評(píng)估、論證各種備選方案的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較，最后選擇出最佳政策方案的過程。備選方案的篩選是確定最終政策方案的前提，最終政策方案的抉擇是篩選備選方案的結(jié)果。
由于當(dāng)今世界上大多數(shù)國家并非獨(dú)裁的政治體制，因此在確定最終政策方 案的時(shí)候基本是通過集體選擇來確定的，常見的集體選擇規(guī)則有：
第一，一致同意規(guī)則。這是指參與選擇的全體成員必須一致同意選擇某個(gè) 政策方案才能通過。
第二，多數(shù)抉擇原則。即少數(shù)服從多數(shù)原則，以多數(shù)票來決定最終政策的出臺(tái)。
第三，贊成投票原則。由群體成員對(duì)所有他認(rèn)為可以接受的方案投贊成票，得票最多的備選方案即可勝出。 方案在被決策時(shí)必須由權(quán)力機(jī)關(guān)按照一定的法定程序予以審議和批準(zhǔn)，才能轉(zhuǎn)化為正式的政策而具有合法性，才能得到社會(huì)的認(rèn)可與遵循。取得了合法性的方案具備了強(qiáng)制力，可以交付執(zhí)行機(jī)關(guān)去貫徹落實(shí)。
二 公共政策制定的模式
(一)傳統(tǒng)理性模式
傳統(tǒng)理性模式起源于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。決策者采用科學(xué)實(shí)證的量化分析技術(shù)和嚴(yán)格的邏輯程序，對(duì)確定的公共政策問題作出最優(yōu)的公共政策方案設(shè)計(jì)和政策決定的思維 模式。它的前提是：決策者具有絕對(duì)的理性，決策者在決策過程中具備統(tǒng)一的價(jià)值偏好，決策目標(biāo)單一而且明確。它的基本內(nèi)容包括：決策者知道所有與具體問題有 關(guān)的目標(biāo)，決策者能夠辨別所有的選擇，決策者能有意義的評(píng)估這些選擇，所有的問題的信息都是可以獲得的。由于現(xiàn)實(shí)生活中不存在純粹的理性，傳統(tǒng)理性模型被 認(rèn)為是一種理想的追求。
(二)有限理性模式
有限理性決策模式是由美國學(xué)者西蒙提出的。在他看來，只是得不完備性、預(yù)見未來的困難性以及被 選行為范圍的有限性，決定了完全理性在實(shí)際行動(dòng)中是不存在的，他提出了相對(duì)滿意的決策準(zhǔn)則。在決策時(shí)決定一套標(biāo)準(zhǔn)，用來說明什么是令人滿意的最低限度的備 選方案，如果擬采用的備選方案滿足或超過了所有這些標(biāo)準(zhǔn)，那么這個(gè)方案就是令人滿意的。
(三)漸進(jìn)決策模式
美國學(xué)者林德布洛姆在批判傳 統(tǒng)理性模型的基礎(chǔ)上提出了漸進(jìn)模型。他認(rèn)為政策制定的過程實(shí)際上是政策制定者對(duì)以往政策性為不斷補(bǔ)充和修正的過程。決策者要考慮不斷變化的環(huán)境需要，對(duì)政 策不斷進(jìn)行調(diào)適。漸進(jìn)的過程是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)、試驗(yàn)、反饋和調(diào)整的過程。漸進(jìn)決策方法將決策的運(yùn)行看成是一個(gè)前后銜接的不間斷過程，主張通過不間斷的修正， 達(dá)到最終改變政策的目的。
(四)混合掃描決策模式
社會(huì)學(xué)家埃奇奧尼在對(duì)傳統(tǒng)決策模式和監(jiān)禁決策模式的批判基礎(chǔ)上提出混合掃描模式。這種模 式是指在政策選擇和執(zhí)行過程中對(duì)信息的不斷尋找、收集、加工、評(píng)價(jià)和權(quán)衡。他把決策分為戰(zhàn)略性決策和操作性決策兩個(gè)層次。戰(zhàn)略性決策在高層次上作出全面 性、根本性的考慮，這一層次雖然強(qiáng)調(diào)理性，但不要求像理性模式那樣作出精細(xì)的分析和擇優(yōu)，只要求留下一個(gè)或幾個(gè)需要重點(diǎn)考慮的方案。操作性決策過程中，會(huì) 將整個(gè)過程分解為幾個(gè)具體的小決策或者小步驟，選擇容易的限制性，把較難的放在后面執(zhí)行。戰(zhàn)略性決策比較接近傳統(tǒng)理性模式，操作性決策更接近漸進(jìn)決策模 式。
三 公共政策制定的原則
1.一貫與穩(wěn)定原則。行政決策前后政策的大目標(biāo)和基本原則應(yīng)保持一致，不能前后矛盾、相互沖突，要使之形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體。政策要具有相對(duì)穩(wěn)定性，不能朝令夕改。
2.信息準(zhǔn)確全面原則。信息的準(zhǔn)確、全面是保證行政決策科學(xué)型的基礎(chǔ)。
3.系統(tǒng)原則。決策既要處理好系統(tǒng)內(nèi)部各要素、各層次之間的關(guān)系，還要處理好它與周圍環(huán)境的關(guān)系，要有整體觀念，要統(tǒng)籌安排，全面衡量利弊得失。
4.可行性原則。決策實(shí)施要具備實(shí)施決策的現(xiàn)實(shí)條件，決策要綜合考慮社會(huì)環(huán)境、決策成本、社會(huì)大眾的接受等多重因素。
5.動(dòng)態(tài)性原則。公共政策的制定執(zhí)行與修改是一個(gè)很長的動(dòng)態(tài)過程，社會(huì)環(huán)境是變化的，公共政策應(yīng)該要適應(yīng)環(huán)境的變化，保持政策的彈性。
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