作者：北京長河政府管理和公務員考試研究中心研究員、高級講師 鄭岳峰

 2007年申論評析：土地征用與國土資源管理問題的四大分析視角

———政治、經濟、法律和社會

一．考試概況

　　在2007年的中央申論考試中，土地征用問題成為考點.，近幾年來由于土地征用問題而引發(fā)大量群體上訪事件以及暴力沖突事件，由此威脅到社會的穩(wěn)定與和諧，土地征用與失地農民問題直接成為影響社會和諧的重要因素。

　　就試卷的設計而言，一個非常顯著的變化是，同一張試卷，兩種答題卡，分為綜合管理類（副省級與省級以上）與行政執(zhí)法類和綜合管理類（地市級以下）。

　　在全部五道題中，兩類考生前三題都要作答，后兩題，選擇其一作答。我們說這在試卷設計中是一個新的舉動，避免了原來行測的兩張試卷的格局，避免了人力物力的耗費，也有利于考生把握！

二．考察的知識點

　　1． 土地征用中存在的問題；

　　2． 土地轉讓交易中的兩類市場：公共利益與商業(yè)用途

　　3． 土地資源的維護、管理、使用；

　　4． “存量土地”與“地荒”

　　5． 解決土地問題的對策方案

三．法律：土地征用的正當程序和個人權利及土地產權結構

　　1． 土地征用程序

　　在我國的土地征用問題中，最直接的問題是缺少合法的程序，暴力與野蠻征用現(xiàn)象嚴重。在征用人與被征用人之間缺少溝通與協(xié)調，對被征用人的權益缺少一個程序的保障。我們說，在現(xiàn)代社會，法律程序是橫亙在國家權力與個人權利之間的一道屏障，有效地約束著國家權力的濫用，疏導著國家與個人之間的對立情緒，有效地起著溝通雙方當事人的作用。所以，在分析土地征用問題時，他的一個重要原因是征地程序的不完善，表現(xiàn)在補償標準的確定上，補多少，怎么補，被征地的農民沒有發(fā)言權，完全是政府說了算，所以土地的補償價格既非雙方

　　協(xié)商的結果，也非土地市場價格的體現(xiàn)，被征地農民無法獲得公正合理的補償。

　　現(xiàn)行土地征用程序基本上是內部程序。已有的征地與補償安置公告、補償安置方案、聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式。土地征用過程中老百姓幾乎沒有任何發(fā)言權，征與不征、補與不補、補多少，完全由政府說了算。在國外，土地征用的程序非常嚴格、公正。例如補償金的確定要么是由雙方協(xié)商，協(xié)商不成再由法院裁決（美國）；要么是由中立的估價機構來實施（如德國）。在我國補償金的確定是由政府在法定幅度內說了算。這必然會造成農民得不到應有的補償。而且，即使已有“兩公告一登記”制度也很難落實。這既導致相關權利人沒有參與、申辯的機會，也使社會輿論無從監(jiān)督。

　　現(xiàn)行土地征用立法中對裁決征地糾紛的規(guī)定過于原則，往往導致糾紛無法解決，失地農民告狀無門。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很難勝訴，其正當權權益也很難得到維護。

　　2． 土地產權結構。

　　現(xiàn)行法律規(guī)定的土地集體產權實際上是個籠統(tǒng)的概念。它主要是對生產經營方式的一種改變，與人民公社“三級所有、隊為基礎”的土地制度有著很大的歷史繼承性。農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”。承包經營權只是一種債權，而非獨立的物權，土地使用權不應僅僅體現(xiàn)為承包經營權。這與十六屆三中全會提出的明晰產權的要求不盡一致。應進一步深化集體土地產權改革，通過立法明確農民享有完整的土地使用權，確保農民的土地權益在征地中得到有效的體現(xiàn)和保障。

　　所以有必要完善土地產權結構。 現(xiàn)行法律規(guī)定的土地集體產權實際上是個籠統(tǒng)的概念。它主要是對生產經營方式的一種改變，與人民公社“三級所有、隊為基礎”的土地制度有著很大的歷史繼承性。農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”。承包經營權只是一種債權，而非獨立的物權，土地使用權不應僅僅體現(xiàn)為承包經營權。這與十六屆三中全會提出的明晰產權的要求不盡一致。應進一步深化集體土地產權改革，通過立法明確農民享有完整的土地使用權，確保農民的土地權益在征地中得到有效的體現(xiàn)和保障。

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