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　　熱點話題七：建立并完善官員問責制度

　　【熱點追蹤】山西襄汾尾礦庫潰壩事件，孟學農辭去山西省省長職務，副省長張建民被免職……三鹿毒奶粉事件，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局局長李長江引咎辭職，石家莊市的四名政府官員被免除職務……深圳龍崗區(qū)“9 . 20”特大火災，免去深圳市龍崗區(qū)副區(qū)長黃海廣的職務……登封市新豐二礦“9 . 21”煤與瓦斯突出事故，登封市市長被免職……

　　從山西襄汾尾礦庫潰壩到三鹿奶粉事件，再到深圳龍崗區(qū)大火事故，有關高級官員引咎辭職或遭免職問責，在中國掀起一場不小的官員問責風暴。

　　有權必有責，這是規(guī)范權力運行的前提。沒有問責機制為后盾，權力必然恣意妄為。2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，對決策嚴重失誤造成重大損失或者惡劣影響的，對群體性、突發(fā)性事件處置失當，導致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的等七種情形，將對黨政領導干部實行問責。

　　2012年2月初，在上�！�11 • 15”特別重大火災事故發(fā)生后被撤職的上海市靜安區(qū)兩位官員已悄然 復出。而在此之前，甕安事件、三鹿奶粉事件、宜黃拆遷自焚事件等一系列事件中被撤職、免職或辭職的 官員紛紛復出。一些官員從“下崗”到“上崗”周期不過半年，引發(fā)公眾較大爭議。當年“兩會”期間，被問 責官員復出是代表委員們熱議的話題。該不該復出、怎樣復出、如何接受監(jiān)督，一系列問題備受關注。

　　―、什么是官員問責制

　　所謂官員問責制，是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度。其實 質是通過各種形式的責任約束，限制和規(guī)范政府權力和官員行為，最終達到權為民所用的目的，是現(xiàn)代 政府強化和明確責任，改善政府管理的一種有效的制度。

　　二、實施官員問責制的重要意義

　　(1)有利于增強官員的責任心。政府官員的權力和責任始終是同一事物的兩個面，在接受人民賦予 權力的同時，就必須承擔應有的責任。但正像孟德斯鳩說的,“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬 古不移的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇見界限的地方才休止。”官員是行政權力的把持 者，也是行政資源的分配者，如果官員能夠不受嚴厲處罰地獲取較多的利益，低成本低風險地違法犯罪， 那么他們利用權力換取私利的欲望就會越來越大，不法行為也將日益頻繁，這勢必給國家和人民的財產 造成損失。因此，要規(guī)范官員行為、防止違法亂紀，必須增強官員的責任心，建立系統(tǒng)完善的問責體系。 在“官員問責”制下，不是只有貪污受賄的干部才會受處罰，如果官員沒有懂得權力的真正含義，其權力 沒有為民所用、所謀、所系，那就會因失責而受到責任追究。官員問責制“有權必有責，權責對等”的基本 原則則很好地彰顯了對官員責任心的這一要求,有利于增強官員的責任心。

　　(2)有利于完善干部能上能下的選拔機制。改革開放20多年來，我國的干部人事制度改革取得了 很大的成績，尤其突出的是在領導干部“能上”方面進行了不少大膽的嘗試，推出了許多積極的舉措。但 是，在“能下”方面卻遇到了很大的阻力。在人事制度中“能上”與“能下”是緊密聯(lián)系、相輔相成的，“能 下”的渠道不暢順，勢必影響“能上”工作的順利進行。建立健全官員問責制度，通過對領導干部失職失 誤行為做出硬性的制度約束，疏通“能下”的渠道，讓那些無所作為者下臺，才能使那些有所作為、大有作 為者上臺，最終達到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、新陳代謝的用人機制。

　　(3)有利于整肅吏治。領導干部是一種特殊職業(yè)，在管理國家和社會事務中，承擔著重要使命，要具 備高度的敬業(yè)精神。已開始進人制度化操作層面的官員問責，正在沖擊太平“官念”。這種官員問責制 給中國4 000多萬名各級干部的仕途平添了風險，使為官變成了一種高風險職業(yè)。只有恪盡職守，兢兢 業(yè)業(yè)，如臨深淵，如履薄冰，時刻要有兩個意識:憂患意識和責任意識;時刻具備三個能力：學習能力、觀 察能力、協(xié)調能力，做好各項本職工作，才能適應新的要求。而且在官員問責制的理念下，實現(xiàn)了用干 部、管干部的部門從“權力主體”向“責任主體”轉變，誰用的干部誰管理，干部工作失誤、失職，用干部和 管干部的部門負有連帶責任。這就促使干部主管部門使用干部必須堅持德才標準，選拔任用那些“靠得 住、有本事、能干事、干成事”的干部，而且還要加強對干部的日常管理，督促他們掌權為民，從而整肅了 吏治，優(yōu)化了官員隊伍。

　　三、當前實施官員問責制面臨的主要難題

　　(1)權責不清是實施官員問責制的主要障礙。由于歷史原因、機構改革尚未完成等原因，我國各級 政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚、權限不夠明確，出現(xiàn)在追究責任時相關部門互相推諉、互相 扯皮的情況。在問責過程中，被問責官員具體承擔的是領導責任、直接責任、間接責任還是其他責任不 清楚，以及黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任該如何確定，很難下結論。責、權不清晰，會導致 責任人不清，問責的效果難免就會打折扣，一個沒有明確責任體系的問責制度只是一種擺設。所以官員 問責制的一個重要的基礎，就是對每個官員的權力與責任有明確的劃定，被問責者應該是負有明確責任 的官員，而現(xiàn)實中在這一方面至今仍存在著不足。

　　(2)問責主體事實上的單一，唯上是從，有損問責的公正性。所謂問責主體，就是由誰來問責。在我 國官員問責過程中，問責主體比較單一，我們更多實行的是一種“上問下”的同體問責，即政府部門內部， 上級對下級的問責。而事實上，政府官員經過人大授權才擁有公共權力，其責任對象應是人民，官員問 責的主體也應是人民群眾。按照憲法的規(guī)定，各級人民代表大會是最高國家權力機關，行政機關、審判 機關、檢察機關都要對人大負責，人大代表有憲政至高無上的質詢權。但遺憾的是，不少地方人大的最 高權力得不到體現(xiàn)。上級機關問責下級機關，無疑是一種重要的方式，也完全符合法律的規(guī)定，但如果 問責制僅僅是上級追究下級的責任，那么在上級需要承擔連帶責任的情況下，就難保問責結果的公正 性，而且容易出現(xiàn)問責“白條”的情況。所以問責主體缺位，導致問責不公或問責不實，是當前實施官員 問責制面臨的一個主要難題。

　　(3)問責法制及程序不完善，影響問責效率。一些地方已經被追究責任的官員，無論是被免職的，還 是引咎辭職的，大都是在行政層面進行的，對其責任的追究并不是依據(jù)專門的問責制法律作出的。行政 上的官員問責制度，雖然在一定程度上體現(xiàn)了責任政府理念，但由于沒有相應的法律制度做支撐，往往 導致在執(zhí)行過程中存在不確定性。在迄今公開“問責”的所有案例中，除幾位主要領導外，其他人應負何 責、受何處罰、問責程序怎樣進行均未對公眾有所說明。這就使得“問責”表面上是問出了一個大快民心 的“責任”，但最終仍然“問”得一頭霧水。這樣的“問責”，結果或許是可喜的，但效果卻是可疑的。而且 如果“問責制度”不能實現(xiàn)法制化和程序化，可能導致上級領導裁量權的擴大，甚至主要領導一言而定這 樣的負面影響。所以，官員問責如果不按規(guī)章程序進行，沒有法律保障，其就失去了本來的意義。這是 我們不得不面對的問題。

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