【社會問題的背景】

　　(1) 2010年10月9日，中國發(fā)展研究基金會在上海發(fā)布《中國發(fā)展報告2010：促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》，對中國城市化進程提出了有關政策建議。

　　報告主筆之一、國家發(fā)展與改革委員會秘書長楊偉民在發(fā)布會上指出，中國城市化帶有“半城市化 ”特征，有關統(tǒng)計包括約1億4500萬在城市生活、但沒有享受到和城市居民同等公共福利和政治權利待遇的農民工，也包括約1億4000萬在鎮(zhèn)區(qū)生活但從事務農的農業(yè)戶籍人口。這些并沒有真正轉變身份的城市人口約占城鎮(zhèn)總人口的一半。

　　他表示，考慮到實際操作的可行性，中國在推進戶籍制度改革的過程中，農民工市民化不宜采取統(tǒng)一開放所有地區(qū)、所有城市戶籍的方式，而是應根據(jù)地方實際情況和承載能力，在農民自愿的基礎上，以“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進”的方式進行。

　　城市化率2030年達65%

　　年均2000萬人進城落戶

　　(2)這個由十余名中國國內官員和學者歷時一年半撰寫而成、但不代表官方意見的報告提出，從“十二五”(國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃，2011至2015年)開始，用20年時間解決中國的“半城市化”問題，使中國城市化率在2030年達到65%。這意味著以平均每年2000萬人的速度，解決4億農民工及其家屬的進城和落戶問題。

　　報告估計，當前農民工市民化的平均成本約為每人10萬元人民幣(約2萬新元)，以此推算，有關工作每年需2萬億元的資金投入，必須由中央政府、地方政府和市場分擔。

　　官方數(shù)據(jù)顯示，到2009年，中國城鎮(zhèn)人口已達到6億2200萬人，城鎮(zhèn)化率為46.6%。

　　不會大規(guī)模創(chuàng)造就業(yè)

　　(3)在城市形態(tài)和布局不均衡、資源和環(huán)境約束嚴峻等方面的大背景下，報告也認為，由于發(fā)展小城鎮(zhèn)的資源成本高、大量發(fā)展小城鎮(zhèn)的社會成本過高，小城鎮(zhèn)不應成為未來中國城市化的主體形態(tài)。

　　報告說：“小城鎮(zhèn)的功能特點決定了大多數(shù)小城鎮(zhèn)不會持續(xù)、大規(guī)模地創(chuàng)造就業(yè)崗位，因而即使有再多的政策扶持，也難以成長壯大”;“在我國(中國)這種多級行政區(qū)劃以及各級政府大量介入經(jīng)濟生活的情況下，發(fā)展小城鎮(zhèn)，就是發(fā)展自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府駐地，發(fā)展自己的政治中心。結果是誰都可以壯大規(guī)模，誰都難以壯大規(guī)模;誰都在完善城鎮(zhèn)功能，誰都難以完善城鎮(zhèn)功能;誰都可以吸引農民進入，誰都難以吸引農民進入�！�

　　報告主張，優(yōu)化開發(fā)三個特大城市群(環(huán)渤海、長三角、珠三角)和重點發(fā)展另外八個大城市群(黑龍江哈大齊與吉林長吉地區(qū)、閩東南地區(qū)、江淮地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游地區(qū)、關中平原地區(qū)、成渝地區(qū)、北部灣地區(qū))，讓中國走上緊湊型、集約化、高密度的城市化道路。

　　今年年初，中共中央一號文件提出的其中一個重點，是要將中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點。

　　(4)《中國發(fā)展報告2010：促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》，該報告把“農民工市民化”作為推進中國城市化的主要任務，指出從2010年到2030年，中國應以平均每年2000萬人的速度，基本解決已在城市中的和未來進城的4億農民工，以及他們愿意留在城市生活的家屬的市民化問題。而進城落戶的農民工，應與城市原有居民享受同等的公共服務和各項權利。

　　以個人身份參與報告編撰的中國國家發(fā)改委秘書長楊偉民表示，中國未來幾十年要保持快速發(fā)展需轉變經(jīng)濟增長的方式，其中擴大內需至關重要，而當前中國最大的內需就是城市化，“如果讓4億農民工及其家庭市民化，那他們將會創(chuàng)造巨大的內需”。

　　該報告建議，應先讓有穩(wěn)定職業(yè)、享有社會保障和固定住所的農民工及其家屬轉為市民，中小城市和小城鎮(zhèn)可完全放開戶籍限制，大城市和特大城市則根據(jù)綜合承載能力逐步放寬落戶條件。同時，修訂土地承包法關于農民舉家遷往城市落戶就要取消其土地承包權的條款，可以考慮保留一定時期，如3到5年的土地承包權。

　　不過使農民工市民化需要巨額的資金投入。報告課題組調研結果顯示，中國當前農民工市民化的平均成本約在10萬元人民幣左右。這意味著中國未來每年為解決2000萬農民工市民化需要投入2萬億資金。

　　【核心觀點】

　　(1)與快速的農村剩余勞動力轉移相比，農民身份轉換一直不徹底或嚴重滯后，這導致城市化嚴重滯后，并越來越對未來經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展形成障礙。中宜教育戴斌老師認為，加快推進農民工市民化是擴大內需特別是擴大消費需求的關鍵性舉措，同時，也是加快社會體制全面轉型的主要著力點，由此可從根本上解決二元經(jīng)濟結構問題，促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調發(fā)展。

　　(2)推進農民工市民化將提高城市化率、轉變農民的生活方式，釋放巨大的消費需求，大大促進農民生活方式的現(xiàn)代化，社會素質明顯提高，并成為擴大內需的新增長點。中國城市化最本質的部分是人口城市化，而不是城市地域的擴張及房地產的發(fā)展，過去以房地產發(fā)展和城市地域為主的城市化是一種畸形城市化。未來城市化的核心是要推進農民工從勞動力的城市化向家庭的城市化轉變，亦即從半城市化向完全城市化的轉變。

　　(3)中國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)到了一個新的階段，即通過加快社會發(fā)展來促進經(jīng)濟發(fā)展的階段。一些社會問題特別是社會體制改革滯后正嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ陌l(fā)揮。社會體制改革滯后既表現(xiàn)在總體上教育、醫(yī)療改革不到位，社會保障制度不完善，更表現(xiàn)為以城鄉(xiāng)戶籍分割的社會體制改革嚴重滯后。中宜教育戴老師認為，這里關鍵是促進農民工的市民化過程，消除城鄉(xiāng)戶籍分割的社會制度阻礙，促進城鄉(xiāng)一體化和經(jīng)濟與社會的協(xié)調發(fā)展。

　　(4)提高農民的社會地位，促進分享社會的形成，社會將會更加和諧穩(wěn)定。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障、住房保障和就業(yè)保障是近期中國必須著力解決的五大民生問題。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度主要癥結正是與戶口相掛鉤的五大民生權利在制度安排上嚴重不平等。完全轉變?yōu)槌鞘袘艨诘霓r民工在五大民生與原市民享有同樣的權利。農民由此將會獲得更多分享經(jīng)濟社會發(fā)展的機會，收入分配將會趨于合理，社會更加和諧穩(wěn)定。

　　(5)大規(guī)模的農民工轉換身份變成市民，可以為農村土地實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件，從而大幅度地提高農業(yè)的勞動生產率，同時，可以較快地增加農村居民的人均收入，縮小城鄉(xiāng)差距。

　　(6)從對策角度，戴斌老師認為我們應該從三方面推進農民工的市民化：一、加快推進戶籍制度改革，可分省內和跨省兩種類型采取有別的戶籍改革措施。二、主要依托流出地中小城市(包括縣城)推進身份轉換。從經(jīng)濟和社會成本角度看，最經(jīng)濟的途徑是依托流出地中小城市(包括縣城)來推進農民工身份轉換。這里關鍵是要將農民市民化過程與產業(yè)的區(qū)域轉移相結合。三、建立包括農民工市民化在內的完善的住房保障體系是關鍵。農民轉換身份不僅是取消農民工的稱呼或戶籍登記制度一元化(統(tǒng)一都叫居民)這么簡單。它涉及一系列為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會地位平等所需各種權力的調整和再分配，即農民工轉換身份需要支付巨大的改革成本，并建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本社會福利制度和人口自由遷移制度。