>> 延伸閱讀

黨政領(lǐng)導干部問責走向法制化

竹立家

　　2009年5月22日中共中央政治局會議審議并通過的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，是對負有決策責任的“黨政領(lǐng)導干部問責”的正式法規(guī)。隨著醞釀已久的《暫行規(guī)定》出臺，我國在制度層面基本完善了對公共權(quán)力控制與監(jiān)督的責任追究、紀律追究、法律追究三大機制，對全面保證公共權(quán)力的運行質(zhì)量和提高黨的執(zhí)政能力將起到重要作用，也將極大地推動社會主義政治文明和服務型政府的建設。

　　近幾年來，隨著一些“公共突發(fā)事件”曝光率增強和公共權(quán)力運行透明度提高，“官員問責”成為社會公眾和媒體關(guān)注的熱點，一些地方政府出臺了相關(guān)的行政問責法規(guī)，把責任追究機制引入行政管理之中。但各地由于在行政問責范圍、標準和程序上缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性和嚴肅性，也引起很大的爭議。十七屆中央紀委第三次全會提出：要“積極推行黨政領(lǐng)導干部問責制，嚴肅追究給國家利益、公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴重損害的行為”。這一表述為官員問責范圍和標準提供了依據(jù)，《暫行規(guī)定》的出臺，是使“黨政領(lǐng)導干部問責”步入法制化的重要步驟。

　　首先，問責的對象范圍或客體是負有領(lǐng)導和決策責任的“黨政領(lǐng)導干部”。與以往“問責”基本上是行政系統(tǒng)內(nèi)部問責的方式不同，《暫行規(guī)定》明確地把黨委系統(tǒng)也納入問責體系，把問責的范圍覆蓋到政府和黨委兩個系統(tǒng)，消除了以往只在行政系統(tǒng)問責、而同樣負有領(lǐng)導和決策責任的黨委系統(tǒng)卻置身事外的疑慮，使問責更加規(guī)范合理。同時，問責的對象是各級各類黨政系統(tǒng)“負有決策領(lǐng)導責任”的“領(lǐng)導干部”，而不是承擔事務性工作的全體公務員。公務員在執(zhí)行事務工作過程中違紀違法，按照公務員法及相關(guān)法律和紀律處分條例規(guī)定執(zhí)行。例如，某公務員開會睡覺，有紀律處分條例，該怎么處分就怎么處分，與問責無關(guān)，不能用問責制代替紀律和法律追究。從國際慣例來看，問責制屬于政治層面的制度安排，而不是法律層面的制度安排，那些負有決策及政治責任的官員是問責的主要對象，如果隨意擴大問責的范圍，就可能造成問責混亂和不嚴肅的后果。

　　其次，問責制是對負有決策領(lǐng)導責任的官員從政過程及公共權(quán)力使用過程的“不作為、無作為、作為不力、亂作為”的控制和監(jiān)督。目的是對那些可能“庸、懶、無德行、無政治責任品格”的官員適時監(jiān)控，使他們在從政過程中不敢懈怠。否則，他們對自己的行為要負政治責任、道德責任和行政責任，必須引咎辭職或勒令辭職。至于那些胡作非為而觸犯黨紀國法的官員，則應該按照相關(guān)的紀律處罰和法律法規(guī)處理，負有相應的法律責任和紀律責任。例如，報載德國某市規(guī)定，乘坐公交車時必須為60歲以上的老人讓座，而市長本人一次乘車時由于專心看報，沒有注意到身邊站著一位老婦人，而沒有讓座，結(jié)果被一位市民拍照送到電視臺曝光，引起市民不滿，最后引咎辭職。市民認為這樣一位沒有愛心、沒有道德的人當市長，公眾實在不放心，不能指望他照顧好公眾利益，更不能成為公眾的楷模，他必須為自己身為市長的行為負起“道德責任”，必須辭職。這就是“問責制”的實質(zhì)，要“權(quán)責一致”，領(lǐng)導必須承擔更大的政治、道德和行政責任。

　　再次，負有決策和領(lǐng)導責任的官員被“問責”以后，無論是勒令辭職還是引咎辭職，在現(xiàn)代民主政治體制下，政治生命基本到此為止，復出的可能微乎其微，要重新取得公眾的信任很難。否則，問責制對那些政治和道德責任心不強的官員就沒有威懾力，就起不到法規(guī)應有的效力，失去了應有的嚴肅性。一個人敢于蔑視“公共權(quán)力”的重大責任，特別是政治責任和道德責任，拿黨、國家、社會和人民的重托當兒戲，公權(quán)不作為或亂作為，證明這個人基本喪失了為公共利益獻身的“公共精神”，也喪失了在任何公共崗位工作的政治和道德素質(zhì)，不適合再謀“公職”。近期，社會和媒體熱議被問責官員異地復出問題。有人說某某被問責官員是“學習型”官員或“有能力的人”等，不用浪費人才了，這種觀點沒有真正理解問責制的實質(zhì)。問責制的實質(zhì)不是一個人的“才”，而是掌握“公共權(quán)力”的官員的“責”。是對“公共權(quán)力”的責任與敬重，是對公共利益的負責精神。從已經(jīng)發(fā)生的重大公共事件的典型案例來看，被問責的官員大多缺乏政治責任心、道德責任心和行政責任心，失去民心和社會公信力，復出會給政府形象造成不良影響。

　　最后，關(guān)于“問責”主體問題，主要有體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督兩個方面。體制內(nèi)監(jiān)督包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督等，體制外監(jiān)督包括社會公眾和媒體輿論監(jiān)督。我們知道，問責制作為一種政治層面的制度設計，主要目的不是要“問責”幾個官員或“事后問責”，而是要在負有領(lǐng)導和決策責任的“黨政領(lǐng)導干部中”確立責任和忠誠意識，忠誠于黨、國家和人民的事業(yè)，勤勤懇懇、兢兢業(yè)業(yè)、勇于負責，通過自己的工作實踐“立黨為公、執(zhí)政為民”的宗旨。問責制的目的是促進和鼓勵領(lǐng)導干部“事前負責”，增強政治、道德和行政責任意識，增強正確行使“公共權(quán)力”意識。為了實現(xiàn)這一目的，除了體制內(nèi)的教育和監(jiān)督以外，社會公眾和媒體輿論的監(jiān)督有著不可替代的作用，只有把公共權(quán)力攤在陽光下，公共政策的決策和執(zhí)行民主透明，一些持有“公權(quán)”的領(lǐng)導干部才不敢懈怠，才會心里裝著群眾，才會積極負責。國外“問責制”的一些實踐經(jīng)驗表明，社會公眾和媒體輿論對有效地推行問責制起到了決定性的促進作用，對增強“問責官員”的責任意識、法治意識、道德意識、公權(quán)意識、勤政意識和效能意識等起到了重要作用。因此，在我國實行“領(lǐng)導干部問責”，要注重發(fā)揮兩個“問責主體”的作用，只有這樣，才能有效地控制和監(jiān)督“公共權(quán)力”的運行。

　　“問責制”是我國政治體制改革的重大創(chuàng)新，為正確行使“公共權(quán)力”提供了制度上的保證。隨著《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》的出臺和我國黨政領(lǐng)導干部問責走上規(guī)范化和法制化軌道，必將對治理“庸官”、“懶官”，改變官場不良風氣起到積極的促進作用。只有對黨、國家和人民負責的官員多了，我們的社會主義事業(yè)才能興旺發(fā)達，人民才能安居樂業(yè)，社會才能長治久安，我們黨的執(zhí)政地位才能鞏固。