官員問責(zé)制

　　第一部分：基礎(chǔ)理論

　　1.官員問責(zé)制

　　所謂官員問責(zé)制，是指對(duì)政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度。其實(shí)質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的，是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任，改善政府管理的一種有效的制度。

　　2.實(shí)施官員問責(zé)制的重要意義

　　第一，有利于增強(qiáng)官員的責(zé)任心

　　政府官員的權(quán)力和責(zé)任始終是同一事物的兩個(gè)面，在接受人民賦予權(quán)力的同時(shí)，就必須承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。但正像孟德斯鳩說的，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不移的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇見界限的地方才休止�！惫賳T是行政權(quán)力的把持者，也是行政資源的分配者，如果官員能夠不受嚴(yán)厲處罰地獲取較多的利益，低成本低風(fēng)險(xiǎn)地違法犯罪，那么他們利用權(quán)力換取私利的欲望就會(huì)越來越大，不法行為也將日益頻繁，這勢(shì)必給國家和人民的財(cái)產(chǎn)造成損失。因此，要規(guī)范官員行為、防止違法亂紀(jì)，必須增強(qiáng)官員的責(zé)任心，建立系統(tǒng)完善的問責(zé)體系。在“官員問責(zé)”制下，不是只有貪污受賄的干部才會(huì)受處罰，如果官員沒有懂得權(quán)力的真正含義，其權(quán)力沒有為民所用、所謀、所系，那就會(huì)因失責(zé)而受到責(zé)任追究。官員問責(zé)制“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)對(duì)等”的基本原則則很好地彰顯了對(duì)官員責(zé)任心的這一要求，有利于增強(qiáng)官員的責(zé)任心。

　　第二，有利于完善干部能上能下的選拔機(jī)制

　　改革開放20多年來，我國的干部人事制度改革取得了很大的成績(jī)，尤其突出的是在領(lǐng)導(dǎo)干部“能上”方面進(jìn)行了不少大膽的嘗試，推出了許多積極的舉措。但是，在“能下”方面卻遇到了很大的阻力。在人事制度中“能上”與“能下”是緊密聯(lián)系、相輔相成的，“能下”的渠道不暢順，勢(shì)必影響“能上”工作的順利進(jìn)行。建立健全官員問責(zé)制度，通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部失職失誤行為做出硬性的制度約束，疏通“能下”的渠道，讓那些無所作為者下臺(tái)，才能使那些有所作為、大有作為者上臺(tái)，最終達(dá)到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、新陳代謝的用人機(jī)制。

　　第三，有利于整肅吏治

　　領(lǐng)導(dǎo)干部是一種特殊職業(yè)，在管理國家和社會(huì)事務(wù)中，承擔(dān)著重要使命，要具備高度的敬業(yè)精神。已開始進(jìn)入制度化操作層面的官員問責(zé)，正在沖擊太平“官念”。這種官員問責(zé)制給中國4000多萬名各級(jí)干部的仕途平添了風(fēng)險(xiǎn)，使為官變成了一種高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)。只有恪盡職守，兢兢業(yè)業(yè)，如臨深淵，如履薄冰，時(shí)刻要有兩個(gè)意識(shí)：憂患意識(shí)和責(zé)任意識(shí)；時(shí)刻具備三個(gè)能力：學(xué)習(xí)能力、觀察能力、協(xié)調(diào)能力，做好各項(xiàng)本職工作，才能適應(yīng)新的要求。而且在官員問責(zé)制的理念下，實(shí)現(xiàn)了用干部、管干部的部門從“權(quán)力主體”向“責(zé)任主體”轉(zhuǎn)變，誰用的干部誰管理，干部工作失誤、失職，用干部和管干部的部門負(fù)有連帶責(zé)任。這就促使干部主管部門使用干部必須堅(jiān)持德才標(biāo)準(zhǔn)，選拔任用那些“靠得住、有本事、能干事、干成事”的干部，而且還要加強(qiáng)對(duì)干部的日常管理，督促他們掌權(quán)為民，從而整肅了吏治，優(yōu)化了官員隊(duì)伍。

　　3.當(dāng)前實(shí)施官員問責(zé)制面臨的主要難題

　　(一)權(quán)責(zé)不清是實(shí)施官員問責(zé)制的主要障礙

　　由于歷史原因、機(jī)構(gòu)改革尚未完成等原因，我國各級(jí)政府和政府部門之間的有些職責(zé)不夠清楚、權(quán)限不夠明確，出現(xiàn)在追究責(zé)任時(shí)相關(guān)部門互相推諉、互相扯皮的情況。在問責(zé)過程中，被問責(zé)官員具體承擔(dān)的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任還是其他責(zé)任不清楚，以及黨政之間、不同層級(jí)之間、正副職之間的責(zé)任該如何確定，很難下結(jié)論。責(zé)、權(quán)不清晰，會(huì)導(dǎo)致責(zé)任人不清，問責(zé)的效果難免就會(huì)打折扣，一個(gè)沒有明確責(zé)任體系的問責(zé)制度只是一種擺設(shè)。所以官員問責(zé)制的一個(gè)重要的基礎(chǔ)，就是對(duì)每個(gè)官員的權(quán)力與責(zé)任有明確的劃定，被問責(zé)者應(yīng)該是負(fù)有明確責(zé)任的官員，而現(xiàn)實(shí)中在這一方面至今仍存在著不足。

　　(二)問責(zé)主體事實(shí)上的單一，惟上是從，有損問責(zé)的公正性

　　所謂問責(zé)主體，就是由誰來問責(zé)。在我國官員問責(zé)過程中，問責(zé)主體比較單一，我們更多實(shí)行的是一種“上問下”的同體問責(zé)，即政府部門內(nèi)部，上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)。而事實(shí)上，政府官員經(jīng)過人大授權(quán)才擁有公共權(quán)力，其責(zé)任對(duì)象應(yīng)是人民，官員問責(zé)的主體也應(yīng)是人民群眾。按照憲法的規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都要對(duì)人大負(fù)責(zé)，人大代表有憲政至高無上的質(zhì)詢權(quán)。但遺憾的是，不少地方人大的最高權(quán)力得不到體現(xiàn)。上級(jí)機(jī)關(guān)問責(zé)下級(jí)機(jī)關(guān)，無疑是一種重要的方式，也完全符合法律的規(guī)定，但如果問責(zé)制僅僅是上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任，那么在上級(jí)需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下，就難保問責(zé)結(jié)果的公正性，而且容易出現(xiàn)問責(zé)“白條”的情況。所以問責(zé)主體缺位，導(dǎo)致問責(zé)不公或問責(zé)不實(shí)，是當(dāng)前實(shí)施官員問責(zé)制面臨的一個(gè)主要難題。

　　(三)問責(zé)法制及程序不完善，影響問責(zé)效率

　　一些地方已經(jīng)被追究責(zé)任的官員，無論是被免職的，還是引咎辭職的，大都是在行政層面進(jìn)行的，對(duì)其責(zé)任的追究并不是依據(jù)專門的問責(zé)制法律作出的。行政上的官員問責(zé)制度，雖然在一定程度上體現(xiàn)了責(zé)任政府理念，但由于沒有相應(yīng)的法律制度做支撐，往往導(dǎo)致在執(zhí)行過程中存在不確定性。在迄今公開“問責(zé)”的所有案例中，除幾位主要領(lǐng)導(dǎo)外，其他人應(yīng)負(fù)何責(zé)、受何處罰、問責(zé)程序怎樣進(jìn)行均未對(duì)公眾有所說明。這就使得“問責(zé)”表面上是問出了一個(gè)大快民心的“責(zé)任”，但最終仍然“問”得一頭霧水。這樣的“問責(zé)”，結(jié)果或許是可喜的，但效果卻是可疑的。而且如果“問責(zé)制度”不能實(shí)現(xiàn)法制化和程序化，可能導(dǎo)致上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)裁量權(quán)的擴(kuò)大，甚至主要領(lǐng)導(dǎo)一言而定這樣的負(fù)面影響。所以，官員問責(zé)如果不按規(guī)章程序進(jìn)行，沒有法律保障，其就失去了本來的意義。這是我們不得不面對(duì)的問題。

　　4.完善官員問責(zé)制的主要途徑

　　(一)合理劃分權(quán)責(zé)，明確問責(zé)對(duì)象和范圍

　　要打破這個(gè)斷言，其要義就在于，找出應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的人并且讓其負(fù)責(zé)。而當(dāng)前我國政府各部門之間、政黨之間、行政機(jī)關(guān)之間、正副職之間的權(quán)責(zé)劃分不明確，職能重疊。所以，必須進(jìn)一步加快政治體制改革，明確機(jī)構(gòu)的職能及其工作人員的職責(zé)，并以憲法和法律規(guī)定何種官員所負(fù)何責(zé)。而且問責(zé)時(shí)必須要分析責(zé)任同事件的關(guān)聯(lián)點(diǎn)和因果關(guān)系，對(duì)于問責(zé)事件，應(yīng)該追究到哪一級(jí)的官員，只能看與事件本身有沒有直接的關(guān)聯(lián)性和因果性，而不能看事件多大，后果多嚴(yán)重。應(yīng)盡快與國際接軌，在權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的原則下，樹立責(zé)任意識(shí)，把問責(zé)范圍從“貪官”擴(kuò)大到“庸官”，對(duì)決策失誤的官員也要追究責(zé)任，使官員樹立一種高度的責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，促進(jìn)從嚴(yán)治政，依法行政。

　　(二)逐步建立民主問責(zé)制度

　　真正的“問責(zé)”，既來自于制度的硬規(guī)定，也來自民眾與輿論的軟壓力，還來自于官員自身的道德自覺，以及更為深厚的政治氛圍，即來自于人大、媒體、上級(jí)、民眾等多個(gè)主體的問責(zé)。如果仍然僅僅是來自上級(jí)的“組織安排”，這并不是人們期待的真正“問責(zé)”。 首先，人民代表大會(huì)的問責(zé)。其次，媒體代民問責(zé)。同時(shí)公民的知情權(quán)還需要媒體的幫助。民眾的知情權(quán)是向官員問責(zé)的前提。

　　(三) 使官員問責(zé)制法制化、程序化

　　問責(zé)的法制化進(jìn)程中，嚴(yán)密詳盡的條文約束能夠使無論執(zhí)法者還是犯法者都必須依法行事，而違規(guī)違紀(jì)、行政不作為的官員也將受到規(guī)章制度地制約，把法規(guī)的震懾變成工作警戒從而嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真地完成工作任務(wù)。

　　首先，官員問責(zé)制必須法制化。要建立真正的問責(zé)制度，并有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，需要建立相應(yīng)的法律體系。其次，責(zé)任追究程序化。正當(dāng)程序是任何一項(xiàng)健全的制度所必備的要素，是問責(zé)制沿著法治的軌道前進(jìn)、防止陷入人治誤區(qū)的保證。 問責(zé)程序化涉及問責(zé)全過程的方方面面，內(nèi)容很多，但以下三點(diǎn)更為迫切：

　　一是責(zé)任的認(rèn)定程序。有了明確的責(zé)任劃分，還需要通過一定的程序來認(rèn)定責(zé)任的歸屬、嚴(yán)重程度等，否則就可能出現(xiàn)“替罪羊”問題而背離問題初衷。

　　二是問責(zé)的啟動(dòng)程序。即什么情況可以引起對(duì)相關(guān)官員的問責(zé)，也可以稱作觸發(fā)機(jī)制。即什么情況可以引起對(duì)相關(guān)官員的問責(zé)，也可以稱作觸發(fā)機(jī)制。

　　三是問責(zé)的回應(yīng)程序。即被問責(zé)的官員通過什么樣的程序來為自己的行為進(jìn)行解釋。