（一）、盡快建立綜合性的城市社會救助系統(tǒng)

從現(xiàn)階段最低生活保障制度的實(shí)踐內(nèi)容及保障效果出發(fā)，面向城市貧困人口的社會救助制度主要是最低生活保障，它所解決的只是根據(jù)當(dāng)?shù)叵�費(fèi)水平確定的最低營養(yǎng)需求問題，而事實(shí)上，相當(dāng)多的貧困人口需要的是一個綜合性的社會救助體系。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在積極推進(jìn)戶籍制度改革的條件下，以政府財政為后盾，以現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度為基礎(chǔ)，在全國城鎮(zhèn)構(gòu)建一個包括最低生活保障、公共房屋、疾病醫(yī)療救助及其他相關(guān)救助措施在內(nèi)的綜合性社會救助體系。

1．進(jìn)一步完善城市最低生活保障制度

最低生活保障面向城鄉(xiāng)貧困人口并以確保貧困人口的最低生活為目標(biāo)，它承擔(dān)著解除貧困人口生存危機(jī)的責(zé)任。在城市，可以城市最低生活保障制度為基礎(chǔ)，但應(yīng)在堅(jiān)持維護(hù)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的條件下取消“虛擬收入”；還應(yīng)當(dāng)建立一個有效的家計(jì)調(diào)查系統(tǒng)，居民受助的標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)以當(dāng)期收入狀況為條件，而且應(yīng)當(dāng)考慮其資產(chǎn)及其他收益狀況，以便在確保有需要者獲得援助的同時杜絕不符合條件者分享；同時，還需要完善相關(guān)程序，明確貧困居民申請救助的法定權(quán)益，在嚴(yán)格監(jiān)管中維護(hù)受助者的尊嚴(yán)與體面。

2．盡快確立城市公共房屋政策

針對貧困人口居住條件惡劣的現(xiàn)實(shí)，在繼續(xù)推進(jìn)住房制度改革并引導(dǎo)居民購房的同時，政府應(yīng)當(dāng)建設(shè)公共房屋，幫助貧困居民改善其居住條件。目前部分城市推出的廉租房政策應(yīng)當(dāng)作為全國性的公共房屋政策出臺，并將其納入社會救助體系。

在制定統(tǒng)一的公共房屋政策時，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決遵循公平、公正、公開的原則，堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一人均住房面積（每一城市的公共房屋分配標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)統(tǒng)一），不能延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的實(shí)物分房等級制，以便既保證滿足住房條件極端困難的低收入居民能夠獲得有限的住房保障，同時使其他居民自愿放棄這種待遇。

3．建立城市貧困人口疾病醫(yī)療救助制度

貧困人口的疾病醫(yī)療是一個日益突出的社會問題，疾病不僅使貧困人口的生活狀況更加惡化乃至陷入絕望境地，而且容易使一般城鄉(xiāng)居民陷入貧困之中。因此，建立一個面向貧困人口的疾病醫(yī)療救助制度既是緩解其生活壓力的必要舉措，也是社會發(fā)展進(jìn)步與社會公平的基本內(nèi)容。當(dāng)然，在選擇型的醫(yī)療保險制度下，面向貧困人口的疾病醫(yī)療救助的目標(biāo)只能是減輕貧困人口的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，而不可能是免費(fèi)醫(yī)療。

4．其他相關(guān)援助措施

在義務(wù)教育還未能真正成為免費(fèi)教育的條件下，基于部分貧困家庭的未成年子女因貧失學(xué)的現(xiàn)實(shí)，政府有必要制定貧困家庭子女義務(wù)教育補(bǔ)貼或教育費(fèi)減免的政策，并通過這一政策實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育機(jī)會均等的目標(biāo)。

針對遭遇天災(zāi)人禍的貧困人口，還有必要建立緊急救助機(jī)制。

通過前述制度安排和上述政策措施，即可以構(gòu)建一個完整的最低保障網(wǎng)。

（二）、迅速、全面推進(jìn)社會保險制度建設(shè)

社會保險并非以弱勢群體為中心，但社會保險通過向勞動者提供養(yǎng)老保險、疾病醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等，有效地解除了國民的后顧之憂，并為避免受保者淪為弱勢群體創(chuàng)造了條件。因此，必須摒棄只要社會救助不要社會保險或者只重貧困救助而忽略社會保險的傾向，根據(jù)現(xiàn)實(shí)國情和就業(yè)格局新變化，在完善現(xiàn)行制度的條件下迅速推進(jìn)各項(xiàng)社會保險制度建設(shè)，力爭再經(jīng)過一屆政府任期的努力，使社會保險制度覆蓋到符合法定資格條件的所有勞動者。

1．完善基本養(yǎng)老保險與失業(yè)保險制度

中國的基本養(yǎng)老保險采用的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式，這種模式在世界上獨(dú)一無二，其探索性決定了它不可能一蹴而就，統(tǒng)賬結(jié)合的方式還需要完善，而加上歷史包袱重、就業(yè)方式變化大的影響，基本養(yǎng)老保險制度自誕生之日起就在遭遇挑戰(zhàn)，目前還面臨著擴(kuò)大覆蓋面難度劇增、資金壓力持續(xù)增大的困難。因此，我們主張：一是劃清歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任，對歷史責(zé)任采取其他措施加以化解，以免危及新制度的安全；二是在此基礎(chǔ)上降低繳費(fèi)率，將統(tǒng)籌層次迅速提升到以省級為本位；三是整個養(yǎng)老保險制度的重點(diǎn)宜放在構(gòu)建制度平臺上，國家可以逐步將現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險改造成普惠式的國民養(yǎng)老金和差別性的職業(yè)養(yǎng)老金，前者將逐漸成為全體國民共享養(yǎng)老保障的制度平臺，在這一平臺基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段很難實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的一元化，從而可以考慮多元化的養(yǎng)老制度安排，[23] 以適應(yīng)就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式的發(fā)展變化。

失業(yè)保險幾乎是與基本養(yǎng)老保險同時并進(jìn)的又一項(xiàng)重要的社會保險制度，它已經(jīng)從1986年的制度象征發(fā)展到現(xiàn)階段的有效制度安排，覆蓋勞動者已逾一億，但同樣面臨著完善的必要。一方面，隨著下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險并軌，這一制度面臨著增強(qiáng)抗風(fēng)險能力的內(nèi)在要求，應(yīng)當(dāng)開辟新的資金供應(yīng)渠道而不能將結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的高失業(yè)率風(fēng)險由正常的失業(yè)保險基金來承擔(dān)；另一方面，鑒于中國勞動力資源在相當(dāng)長時期內(nèi)均屬嚴(yán)重過剩，以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)化、城市化進(jìn)程中大量勞動力（尤其是鄉(xiāng)村勞動力）轉(zhuǎn)移所帶來的就業(yè)壓力，現(xiàn)行失業(yè)保險應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其促進(jìn)就業(yè)的功能，包括：一是適當(dāng)收縮覆蓋對象范圍，以適應(yīng)各種非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展；二是強(qiáng)化失業(yè)保險的培訓(xùn)功能；三是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)等。失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能的強(qiáng)化，將使這一制度在維護(hù)失業(yè)工人利益的同時，由消極干預(yù)轉(zhuǎn)向積極干預(yù)，其效能將因此而大幅度提升。

2．從速確立并強(qiáng)制推廣工傷保險制度

從層出不窮的工傷事故到規(guī)模驚人的職業(yè)病群體（據(jù)有關(guān)部門調(diào)查統(tǒng)計(jì)，有83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在著不同程度的職業(yè)病危害，其中60%的企業(yè)沒有配備任何保護(hù)措施；[24] 其他非國有單位的工傷事件和職業(yè)病危害也非常驚人，中國的職業(yè)病發(fā)病率還在持續(xù)上升），以及由此而導(dǎo)致的數(shù)不清的勞資糾紛，均表明了工作傷害與職業(yè)病已經(jīng)構(gòu)成現(xiàn)階段工業(yè)勞動者尤其是農(nóng)民工的重大風(fēng)險，這種風(fēng)險不僅直接損害著勞動者的健康與生命，亦往往造成受害者及其家庭陷入難以自撥的生活困境，因此，在傳統(tǒng)的勞動保險制度已經(jīng)退出現(xiàn)行社會保障體系、多數(shù)單位未執(zhí)行原有的工傷保障政策的同時，針對工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者尤其是農(nóng)民工的工傷保險制度應(yīng)當(dāng)作為中國最基本的社會保險項(xiàng)目優(yōu)先得到確立，急切需要盡快確立農(nóng)民工及能夠覆蓋所有工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者的工傷保險制度，政府在工傷保險中的責(zé)任主要是制度設(shè)計(jì)和依法強(qiáng)制推行。