熱點專題二 行政問責(zé)制

　　行政問責(zé)主要是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或者不正確履行職責(zé)，給黨、國家和人民利益以及公共財產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響的，必須承擔相應(yīng)責(zé)任的一種制度。

　　從根本上來說，行政問責(zé)是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)。政府的權(quán)力來源于人民，人民滿意的政府必然是責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府、廉潔政府、效能政府。責(zé)任政府既是社會主義民主政治的基本理念，又是一種對政府進行有效控制的制度安排。作為民主政治的一種基本價值理念，政府必須切實履行職責(zé)，承擔政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。作為一種制度安排，必須建立健全政府的責(zé)任控制機制，強化對政府的制約和監(jiān)督，防止濫用權(quán)力。

　　一、當前我國行政問責(zé)制存在的主要問題

　　(一)職責(zé)不清和職能交叉，責(zé)任主體難以明確

　　行政問責(zé)制的一個重要的政治基礎(chǔ)，就是對于每一個行政人員的權(quán)力與責(zé)任要有一個明確的劃分，擁有清晰的責(zé)、權(quán)、利，合理地配置和劃分行政權(quán)力。只有這樣，才能提高政府的責(zé)任意識和管理水平，真正發(fā)揮行政問責(zé)制的作用。由于目前我國政治體制和行政體制改革不到位,導(dǎo)致當前我國黨政關(guān)系錯綜復(fù)雜，職責(zé)不清和職能交叉，使得責(zé)任落實和責(zé)任追究過程中責(zé)任主體難以明確。在追究責(zé)任時，相關(guān)部門相互推諉，出現(xiàn)誰都有責(zé)任，誰又都沒有責(zé)任的情況;或者在問責(zé)中，問責(zé)客體具體應(yīng)當承擔什么責(zé)任，模糊不清。突出表現(xiàn)在黨政之間、不同層級之間、正副職之間三個方面：一是黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象還比較普遍，出了問題,責(zé)任究竟在黨委還是在政府難以界定;二是正副職之間的責(zé)任劃分不夠明確。名義上是“一把手”負責(zé)，實際上只追究分管副職的責(zé)任，問責(zé)制在一些地方成了副職問責(zé)制。

　　(二)問責(zé)范圍過于狹窄

　　時下的問責(zé)實踐，一些地方政府似乎更多停留在行政領(lǐng)導(dǎo)體系中，努力貫徹對上級負責(zé)、對權(quán)力負責(zé)的制度化，而在對法律負責(zé)、對公眾負責(zé)、對權(quán)利負責(zé)的努力上有所欠缺。從我國實施行政問責(zé)制以來，追究了一大批行政官員，一些重大事故問責(zé)了相應(yīng)的行政首長。但總的來看，我國的問責(zé)范圍太小，主要表現(xiàn)為：一是行政問責(zé)僅僅停留在人命關(guān)天的大事上，對影響力、破壞力大的所謂“小事”卻不問責(zé)。二是行政問責(zé)僅僅限于安全事故領(lǐng)域，對其他領(lǐng)域應(yīng)擔負領(lǐng)導(dǎo)過失責(zé)任的官員卻不問責(zé)。三是行政問責(zé)只是針對濫用職權(quán)的違法行政行為，而不針對無所作為的行政行為。四是問責(zé)只是針對經(jīng)濟上的過失，而對政治等其他領(lǐng)域的過失卻不問責(zé)。五是問責(zé)僅僅局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而不問責(zé)決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。

　　(三)行政問責(zé)制的相關(guān)法制不完善

　　目前，我國行政問責(zé)制的相關(guān)法制很不完善。雖然行政問責(zé)制適用的法規(guī)、條例比較有黨的條例、中央和地方政府的法規(guī),但這些規(guī)定大多責(zé)任標準過于籠統(tǒng)，存在著較大的自由裁量空間，在認定和追究責(zé)任的過程中,就不可避免地會出現(xiàn)處罰與責(zé)任不相適應(yīng)的情況，不夠科學(xué);問責(zé)主體缺乏有效的監(jiān)督制約機制,行政問責(zé)的決定權(quán)掌握在行政領(lǐng)導(dǎo)手里，容易受個人好惡和人為因素的影響;責(zé)任追究彈性較大,存在畸輕畸重、責(zé)罰不相適應(yīng)的問題。這種缺乏法律保障和制度支撐的行政問責(zé),最終可能導(dǎo)致問責(zé)流于形式。

　　(四)行政問責(zé)的配套制度難以到位

　　推行行政問責(zé)制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須依靠各項改革措施的銜接配套,做到整體推進。當前由于配套制度還不完善、不到位,直接影響了行政問責(zé)制的順利貫徹落實。如行政公開程序缺乏制度保障;缺乏科學(xué)的干部考核評價機制;被問責(zé)的行政主體救濟與保障機制不完善等。

　　二、行政問責(zé)制現(xiàn)存問題成因分析

　　(一)問責(zé)制度不夠完善

　　行政問責(zé)制度是行政問責(zé)的前提，是開展行政問責(zé)的依據(jù)，也是問責(zé)成效的根本保證。我國行政問責(zé)制度建設(shè)中存在的問題主要有：一是缺少統(tǒng)一性。目前我國適用于行政問責(zé)制的有關(guān)法規(guī)、條例比較多，散見于各級黨組織、政府的相關(guān)政策文件中，這些規(guī)定在問責(zé)的對象范圍、懲處的尺度諸方面都不盡相同，缺少統(tǒng)一性和連續(xù)協(xié)調(diào)性。二是缺少操作性，導(dǎo)致實際執(zhí)行難。問責(zé)制度設(shè)計上條條框框較多，但對具體責(zé)任人的責(zé)任認定、處罰尺度等方面界定不明確，規(guī)定模糊、籠統(tǒng)，特別是對抽象行政行為和行政不作為行為的責(zé)任認定和追究界定不清晰，導(dǎo)致實際工作中難以執(zhí)行。

　　(二)缺乏良好的外部環(huán)境

　　實施行政問責(zé)制需要兩個前提：一是政治透明度;二是健全的輿論監(jiān)督。目前，我國的行政公開透明度雖然已經(jīng)有所提高，但仍存在一些亟待解決的問題。如行政公開程序缺乏制度保障;行政官員往往以國家秘密為由拒絕向公眾提供信息;公開的方式簡單落后等。而目前生活中的外部監(jiān)督，即使是在信息公開的情況下，仍然會遇到種種阻力而無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　(三)公民維權(quán)意識淡薄

　　公眾也是問責(zé)的主體，然而“官本位”是中國人意識結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)價值觀，導(dǎo)致了民眾對權(quán)力的崇拜產(chǎn)生畸形依賴，表現(xiàn)在政治參與上是“不在其位，不謀其政”的政治淡漠感。公民的權(quán)利意識仍然很淡薄，對政府行為漠然視之，對政府的決策、管理、執(zhí)行等行政行為的參與程度不高。從客觀上看，人民手中擁有的知情權(quán)的確有限，缺乏合理的反饋渠道和機制保障。這就造成了外部監(jiān)督乏力、問責(zé)動力不足的尷尬處境。

　　(四)官員普遍責(zé)任意識薄弱

　　從我國當前實施官員問責(zé)的實踐來看，被問責(zé)官員大都是被動地接受上級機關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)，很少見官員主動請辭，更少見其在公開場合向公眾表明“愧疚”之意。官員們還缺乏權(quán)責(zé)對等的責(zé)任意識。在這種意識的支配下，官員問責(zé)制就只能是一種事后的責(zé)任懲罰。由于官員的責(zé)任意識淡薄，這樣就很難讓官員主動承擔責(zé)任，官員問責(zé)的真正目的也難以實現(xiàn)。

　　三、完善行政問責(zé)制的對策建議

　　(一)界定行政問責(zé)的主體

　　首先要加強人大的問責(zé)力度。我國《憲法》規(guī)定“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負責(zé),受它監(jiān)督”。人民代表大會及常委會享有對政府的質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)以及罷免權(quán)。而人大因為不同于黨政系統(tǒng)和行政系統(tǒng),與之較少有利益關(guān)聯(lián),因此人大問責(zé)相比同體問責(zé)而言更加有效。其次要充分調(diào)動公民監(jiān)督政府的積極性。我國《憲法》明確規(guī)定“公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。但長期以來由于公眾對政府有畏懼心理,以及沒有合適的表達意愿的機制,所以對政府的問責(zé)一直只是法律上的規(guī)定而已。因此,為了調(diào)動公眾監(jiān)督政府的積極性,應(yīng)該建立一套可以使公眾暢所欲言,表達自己意見的機制,使公眾對政府的問責(zé)不再停留在紙上而落到實處。

　　(二)切實加強行政信息透明化

　　雖然我國目前已開始實施《政府信息公開條例》,但在實際操作中卻仍然存在著政府公布信息的自由裁量權(quán)過大的情況�！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎�”,透明可以杜絕腐敗滋生,因此除涉及國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私外,政府信息應(yīng)當切實向公民和社會公開,保障公民的知情權(quán),做到政府向社會公眾提供的信息是真實可信的。政府公布信息可以采取多種形式,如通過廣播、電視、報刊等新聞媒體,或者政府辦的報紙、年鑒等出版刊物以及簡報、專欄、布告等途徑公開,這樣,公眾通過所了解的信息可以及時發(fā)現(xiàn)政府及其公務(wù)員的失職行為,將政府切實置于人民的監(jiān)督之下。

　　(三)加強多種形式的問責(zé),拓寬問責(zé)的范圍

　　實踐中主要的問責(zé)形式是引咎辭職和責(zé)令辭職,這類問責(zé)基本都是事后問責(zé),這樣的問責(zé)形式對行政機關(guān)的工作的監(jiān)督起不到很好的效果�！叭�鹿奶粉事件”的發(fā)生就是行政部門在產(chǎn)品生產(chǎn)加工領(lǐng)域的監(jiān)管嚴重失職而導(dǎo)致最終重大安全事故的發(fā)生,雖然事后多名官員被行政問責(zé),但此時的事后亡羊補牢顯得為時已晚。因此應(yīng)當加強多種形式的問責(zé)如作出書面檢查、通報批評、停職檢查、行政處分等,多種形式的問責(zé)對行政部門平時的日常工作可以起到一個很好的監(jiān)督警醒作用,使行政部門正確行使自己手中握有的權(quán)力,減少甚至杜絕重大安全事故的發(fā)生。另外,對問責(zé)的范圍不應(yīng)僅僅局限于重大安全事故,其他如行政違法等范圍也同樣應(yīng)當被問責(zé),因為這些現(xiàn)象對國家和人民所造成的重大損失與惡劣影響,并不亞于突發(fā)的重大事故,并且之所以有突發(fā)的重大事故,也是因為在此之前對行政機關(guān)某些官員的玩忽職守行為、行政違法行為沒有問責(zé),聽之任之,最終導(dǎo)致重大安全事故的發(fā)生,給國家和人民的生命財產(chǎn)造成重大損失。