二、權力受道德約束的普遍性

　　雖然在階級社會中，在權力與其公共性質的制度背離之下，存在著權力私有化的邏輯合理性，但是，在統(tǒng)治階級與掌握權力的統(tǒng)治階級中的個體之間，還是存在著一個群己關系的。在一切存在著群已關系的地方，都存在著道德的問題。所以，在階級社會中，權力也受著道德規(guī)范的約束。在前資本主義的社會中，權力為道德規(guī)范所制約受到了足夠的重視，統(tǒng)治階級在官吏是否擁有道德意識、是否遵從道德規(guī)范即是否有官德的問題上，是有著嚴格的要求的。在思想家們的著作中，我們也可以看到這些社會中對權力的道德規(guī)定。古希臘著名的思想家亞里士多德在他的《政治學》中特別強調對政治至善性的追求，認為權力在運行中合乎理想的道德境界所表明的是“一切社會團體均以善業(yè)為目的�！�(注：亞里士多德：《政治學》，商務印書館1965年版，第3頁。 )在中國歷史上，孔子則強調：“政者，正也”(注：《論語•顏淵》。)，所表明的也是要求權力為謀取眾人之事服務，不要偏向從政者個人私的一方，自君王以降，一切掌權者都應本著公正的原則，正直地做人，在其為官的行為中做到公正、廉潔、為公、愛民、不阿等。在社會主義條件下，行政人員群已的道德調節(jié)更為重要，因為這種群已關系在多大程度上是合乎道德理想的，決定了社會主義公共行政的性質。也就是說，不受道德制約的行政人員和不合乎道德標準的行政行為，必然表現(xiàn)為官僚主義，必然傾向于利用一切機會以權謀私，以致于離間公共權力與公眾的關系，甚至在這種關系中楔入對立的種子。這也就是社會主義公共行政的異化。

　　權力道德約束的普遍性不僅存在于不同的社會制度、不同的歷史階段中，而且也是“官吏”、行政人員在公共管理中實現(xiàn)自我的普遍途徑。在中國歷史上，關于德與位之間關系的分析，闡發(fā)了官吏自覺接受道德約束的合理性�！抖Y記•中庸》中說：“大德必得其位，必得其祿，必得其名，必得其壽�！�(注：《禮記•中庸》。)相反，無德就會失其位，如果貪污腐敗、以權謀私，則有可能得其刑，甚至落個斬首示眾失其壽的結果。不僅官吏需要有“德”，而且高高在上的君王，也需要有“德”。“小德川流，大德敦化，此天地之所以為大也。”(注：《禮記•中庸》。)天之所以成為崇拜的對象，是因為有德;君主若要與天地共享人們的尊敬，就必須以自己的德行明昭天下，方可得到人們衷心的擁戴。正是基于這種認識，在中國歷史上，歷代統(tǒng)治者及其思想家總是極力倡導以德來約束權力，并試圖建立起道德信仰，以求喚醒當權者的知恥之心，并促使他們在對身后名譽的追求中實現(xiàn)人格的升華，從而在行使手中的權力時，能夠主動地使自己的行為合乎道德標準。

　　權力道德約束的普遍性還在于它能夠帶動整個社會實現(xiàn)自律的普遍化。雖然權力來源于社會公眾，但在任何社會中，掌握權力的人畢竟是為數(shù)極少的一部分人。根據(jù)以往的思維程序，我們也許會堅持“官德”、行政道德規(guī)范是社會道德規(guī)范的子集，是整個社會道德體系中的一個部分，它的內容以及功能表現(xiàn)都取決于社會道德的狀況。因而，不是“官德”行政道德決定了社會風氣，而是社會風氣決定了“官德”、行政道德。事實卻并非如此，一個社會中的“官德”、行政道德的狀況，對整個社會的道德風氣的狀況有著決定性的影響。因為，官吏、行政人員無論在人數(shù)上是多么少的一部分，但卻是直接掌握權力的，處在一種直接支配社會資源配置狀況的位置上，其道德行為和道德風貌不僅為社會大眾所關注，而且直接對社會大眾起示范效應和導向功能，影響著民德和民風�？鬃诱f：“君子之德風，小人之德草。草上之風，必偃�！�(注：《論語•顏淵》。)孔子把掌權者的道德狀況比作風，把老百姓的道德狀況比作草，認為風往哪邊吹，草就會向哪邊倒。表面看來似有所絕對，但細細品味卻覺得恰是如此。以我國社會主義市場經(jīng)濟建設的過渡時期來看，所謂道德滑坡、社會風氣的敗壞，不恰恰是從“官倒”、貪污腐敗、以權謀私開始的嗎?所以，孔子希望掌握權力的人應當重視德政，愛好禮義，清正廉潔，極少貪利之心。一旦做到這一點，就能夠促使普通百姓學禮義，講道德，美風俗。這就是“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從�！�(注：《論語•子路》。)

　　當然，在中國歷史上，存在著把公共管理中的“德”絕對化的傾向，即把德提高到興國安邦的地位上�？鬃诱f：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之�！�(注：《論語•為政》。)東漢時期的哲學家王充也說：“治國之道，當任德也。”(注：《論衡•非韓》。)若“為君不君，為臣不臣，亂之本也。”(注：《國語•齊語》。)作為反例：就是“桀以奢亡，紂以淫敗。”總之，“德”是國之興衰的根本原因，也就是說，當權者的道德是贏得民心和民意的重要法碼，對統(tǒng)治的穩(wěn)固和國家的治亂興衰有著直接的影響。所以，歷代統(tǒng)治者總是要求官吏們“正心”、“誠意”、“修身”、“齊家”，以實現(xiàn)“治國”、“平天下”的目標。歷史經(jīng)驗證明，這種把“德”絕對化的做法并不可取。因為在“德治”的思想前提下并未切實地實現(xiàn)“道德”的制度化，因而，道德制約權力功能的發(fā)揮往往取決于最高統(tǒng)治者個人的素質和好惡。這是“德治”絕對化的失敗。所以，隨著社會的發(fā)展，人們開始尋找另一條更為可靠的道路，因而法律制度的選擇被作出，并迅速地得到了人們的普遍認同。但是，法律制度的治國之道也存在著絕對化的傾向，其結果也勢必與“德治”絕對化一樣，是有害的。

　　在公共管理中，道德建設與法律制度建設一樣，都具有普遍意義。在歷史上，法律制度的匱乏并不意味著是對法律制度普遍性的否定。相反，歷史上一切權力運行方式的壽終正寢都證明了法律制度的缺位。在今天，行政道德也是這樣，它的缺位也是極其危險的。我們強調道德在公共管理中的普遍意義，同時，我們也強調法律制度在公共管理中的普遍意義。但是，我們反對任何一個方面的絕對化。也就是說，我們認為這兩個方面是相互補充，相互支持的。在當前腐敗泛濫，以權謀私猖獗的情況下，加強道德建設，尋求行政人員心靈向度對廉潔行政的支持，是更為迫切的任務。