查看匯總：2018年10月自考《行政組織理論》課程講義匯總

第五章 行政組織體制

　　“體制”一詞的涵義很廣，一般而言，是指某一組織的權(quán)限劃分，以及按照這種劃分所設(shè)置的機(jī)構(gòu)和所形成的組織制度與體系。行政組織體制是指行政組織內(nèi)部各層級、各部門之間權(quán)力關(guān)系制度化的表現(xiàn)形式。行政組織體制可以從各種不同的角度進(jìn)行劃分，根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)可分為不同的類型，一般有以下幾種：

　　第一節(jié)：首長制與委員會制

　　根據(jù)行政組織中掌握最高行政決策權(quán)人數(shù)的多寡，行政組織體制可分為首長制和委員制。

　　1、首長制

　　首長制，也稱獨(dú)任制或一長制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌的行政組織體制。在這種體制下，其他領(lǐng)導(dǎo)人只是首長的幕僚，只有建議權(quán)，沒有決策權(quán)。首長制不遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，而是由首長一人決策。美國的總統(tǒng)制堪稱是這種體制的典型，美國憲法第二條明文規(guī)定：“行政權(quán)屬于總統(tǒng)�！笔组L制的優(yōu)點(diǎn)在于事權(quán)集中，責(zé)任明確，指揮靈便，行動迅速，效率較高。其缺點(diǎn)表現(xiàn)為：易使首長獨(dú)斷專行;加之首長個(gè)人能力、精力有限，考慮問題總有不周之處，容易造成決策失誤;權(quán)力集中于一人，不易監(jiān)督，易于營私舞弊。

　　2、委員會制

　　委員會制，也稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩人以上的人員組成的集體或委員會執(zhí)掌的一種行政組織體制。瑞士聯(lián)邦政府是這種體制的典型代表，由七人組成的聯(lián)邦委員會是瑞士的最高行政機(jī)關(guān)，也是該國政府的行政首腦機(jī)關(guān)，聯(lián)邦委員會主席、副主席只是禮儀上的國家代表，全部行政職權(quán)由委員會討論決定行使。其最大的優(yōu)點(diǎn)在于：能集思廣益，使大家同心協(xié)力;能相互監(jiān)督，防止?fàn)I私舞弊。但其缺點(diǎn)也很明顯：權(quán)力分散，各人職責(zé)不明，意見難以集中，決策相對遲緩，常出現(xiàn)議而不決，決而不行，功則相爭，過則相諉的現(xiàn)象，造成時(shí)間的浪費(fèi)和效率的低下。

　　權(quán)衡首長制與委員會制的利弊得失，各有千秋，不能一概而論，關(guān)鍵在于運(yùn)用。用其長則優(yōu)，用其短則劣。明代張居正在《陳六事疏》中說：“天下之事，慮之貴詳，行之貴力，謀在于眾，斷在于獨(dú)�！迸_灣著名行政學(xué)家張金鑒先生認(rèn)為：“大體來說，凡行政的、行動的、執(zhí)行的、事務(wù)的、技術(shù)的、軍事的、速決的、紀(jì)律的一類性質(zhì)事務(wù)的辦理，應(yīng)采用首長制;至于顧問的、討論的、立法的、調(diào)節(jié)的、政策的、設(shè)計(jì)的一類性質(zhì)事務(wù)的處理，宜采用委員會制�！�(張金鑒著《行政學(xué)典范》臺灣三民書局，1979年7月版，第230頁。)總之，任事宜專其責(zé)，議事當(dāng)廣其謀，這是一個(gè)總原則。

　　但是，由于機(jī)關(guān)事務(wù)紛繁復(fù)雜，有些工作性質(zhì)不明，或具有多種性質(zhì)，所以許多行政組織宜采用混合制。即重大問題的決策權(quán)由委員會行使，具體問題的決策權(quán)由首長個(gè)人行使。混合制可以兼有首長制與委員會制的優(yōu)點(diǎn)，但運(yùn)用不當(dāng)，則會使二者的弊端產(chǎn)生合力，危害更大。我國的行政組織一般采用混合制。

　　第二節(jié)：集權(quán)制與分權(quán)制

　　根據(jù)中央行政組織與地方行政組織的權(quán)力分配關(guān)系不同，行政組織體制可分為集權(quán)制與分權(quán)制。

　　1、集權(quán)制

　　集權(quán)制是指行政決策權(quán)集中于上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)沒有或很少有自主權(quán)，必須根據(jù)上級機(jī)關(guān)的指示或法令辦事的行政組織體制。這種體制的主要優(yōu)點(diǎn)是：政令統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)一致;力量集中，統(tǒng)籌兼顧;指揮靈便，運(yùn)用自如。但其缺點(diǎn)也很明顯，表現(xiàn)為：下級機(jī)關(guān)唯命是從，消極等待，不能因地制宜，嚴(yán)重地束縛了下級積極性、主動性、創(chuàng)造性;上級易趨專制，獨(dú)斷專行。

　　2、分權(quán)制

　　分權(quán)制是指下級機(jī)關(guān)在其管轄范圍內(nèi)有自主決定權(quán)，上級機(jī)關(guān)只作某些重大的方針、政策方面的指示、規(guī)定，而不干涉下極權(quán)限之內(nèi)決定的事項(xiàng)的行政組織體制。其主要優(yōu)點(diǎn)有：因地制宜，因時(shí)制宜，便于行事;下級機(jī)關(guān)有靈活性，能激發(fā)下級機(jī)關(guān)的創(chuàng)造精神。其主要缺點(diǎn)是：過度分權(quán)，則政出多門;上級機(jī)關(guān)有時(shí)不能照顧到下級機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌發(fā)展;容易形成“地方主義”，自謀私利，影響行政管理的整體功能。

　　分權(quán)與集權(quán)各有利弊。美國正在為過度分權(quán)而苦惱，力圖向集權(quán)制過渡。而我國自秦漢以來就是中央集權(quán)制國家，建國后深受蘇聯(lián)模式的影響，造成權(quán)力過分集中�！案骷夘I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都管了許多不該管，管不了，管不好的事�！辈粌H嚴(yán)重挫傷了下級的積極性，而且大大增加了上級機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，助長了官僚主義，降低了行政效率。所以，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，建立科學(xué)的行政管理體制，這不僅是理論上有待研究的重大課題，而且也是我國政治體制改革中必須解決的問題。

　　第三節(jié)：完整制與分離制

　　根據(jù)行政組織中同一層級各行政部門所隸屬的領(lǐng)導(dǎo)不同，行政組織體制可分為完整制與分離制。

　　1、完整制

　　完整制是指同一層級各個(gè)行政機(jī)關(guān)均受同一行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的一種行政組織體制。其基本特點(diǎn)是指揮、控制權(quán)集中于本層級的行政組織，各級政府的首腦機(jī)關(guān)對該層級的所有工作部門實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)。凡是采取分權(quán)制的國家大多采用完整制，其地方政府的行政部門一般歸屬同級政府首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。完整制的優(yōu)點(diǎn)是：權(quán)責(zé)集中，指揮統(tǒng)一，可令行禁止，防止遲緩?fù)普?各部門互相合作，減少摩擦和沖突，避免工作重復(fù)。其缺點(diǎn)是：權(quán)力過分集中于某級政府，易形成一級行政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人專權(quán);易形成地方保護(hù)主義，不利上級對整體的宏觀調(diào)控。

　　2、分離制

　　分離制是指同一層級各個(gè)行政部門分屬兩個(gè)以上的行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的行政組織體制。其基本特征是行政組織中各個(gè)層級，主要指地方政府的行政部門，既受同級政府首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，又受上級政府同類部門的領(lǐng)導(dǎo)。分離制是實(shí)行二元化領(lǐng)導(dǎo)的組織體制。這種組織體制的優(yōu)點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力分散并互相牽制，可防止一級行政首長獨(dú)裁專斷;二元化領(lǐng)導(dǎo)既有利于上級方針政策的貫徹落實(shí)，也有利于下級政府因地制宜實(shí)施上級的決策。其缺點(diǎn)為：權(quán)力分散，政出多門，指令沖突，導(dǎo)致下級無所適從或使任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)均指揮不靈。

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