按照財(cái)政分權(quán)理論，政府的職責(zé)包括資源配置、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入分配三個(gè)方面。政府履行職責(zé)的方式是提供純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但是在多級(jí)政府體系中，純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品受益范圍的地域空間差異性往往會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府特別是中央和地方政府之間在責(zé)權(quán)方面的矛盾。為了協(xié)調(diào)，中央政府常常在財(cái)政體制上實(shí)行分權(quán)，擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和財(cái)權(quán)，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。中央政府著重提供那些直接關(guān)系國(guó)計(jì)民生、關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的全國(guó)性純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入分配職能;地方政府在管理和調(diào)節(jié)地方事務(wù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)提供地方純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品來(lái)提高本地區(qū)的資源配置效率，滿足本地區(qū)居民的多樣化需求。中央和地方各級(jí)財(cái)政之間相對(duì)獨(dú)立，各級(jí)政府財(cái)政都有相對(duì)獨(dú)立的收入作為行使事權(quán)的保證。財(cái)政分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)了地方政府在資源配置方面彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、提高本地區(qū)的資源配置效率，滿足本地區(qū)居民對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品多樣化需求的作用，要求健全地方政府職能。

　　二、中央政府與地方政府的利益關(guān)系

　　中央與地方的關(guān)系是中國(guó)政治結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要的方面。中央與地方關(guān)系最深刻的變化發(fā)生在財(cái)政體制方面。

　　建國(guó)后，我國(guó)財(cái)政體制效仿蘇聯(lián)模式，實(shí)行了高度集中的管理體制。在過(guò)份集中的財(cái)政體制下，追求自身利益的地方政府往往顯得缺乏積極性。

　　改革開(kāi)放后“放權(quán)讓利” 的財(cái)政體制改革是在保護(hù)地方既得利益的前提下,中央與地方討價(jià)還價(jià)、相互協(xié)商的結(jié)果。為克服"統(tǒng)收統(tǒng)支"的弊端，1980年起中央分頭與各地方簽訂財(cái)政承包合同，實(shí)行"分灶吃飯"。1980年以后實(shí)行的“分灶吃飯”，實(shí)際上是中央被迫向地方妥協(xié)的結(jié)果。在1994年以前，中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了1980、1985、1988年三次重大的結(jié)構(gòu)調(diào)整。調(diào)整的基本目標(biāo)是相同的，即調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，使之加強(qiáng)財(cái)力動(dòng)員的能力，同時(shí)維護(hù)并加強(qiáng)中央的財(cái)政能力。

　　1994年我國(guó)財(cái)政體制實(shí)行了具有重大意義的分稅制改革，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理中央與地方財(cái)政關(guān)系時(shí)較為普遍的制度安排。1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制進(jìn)一步確立了利益分立的財(cái)政格局：地方政府正式擁有14種地方稅收的支配權(quán);地方政府龐大的預(yù)算外資金由其自己支配，而毋需與中央財(cái)政分成;按照1994年的《預(yù)算法》，地方財(cái)政預(yù)算卻正式脫離了中央政府的控制，地方財(cái)政的預(yù)算案不再由中央政府批準(zhǔn)而改由地方人大批準(zhǔn);省級(jí)政府對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付也完全由各省自行決定。

　　這一系列改革在增加中央財(cái)政收入、調(diào)動(dòng)地方積極性的同時(shí)，進(jìn)一步壯大了地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。地方政府經(jīng)濟(jì)和財(cái)政權(quán)力的增加，自主空間的擴(kuò)展，以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加地方財(cái)政收入責(zé)任的加重，創(chuàng)造了地方政府積極主動(dòng)地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)有力的動(dòng)力機(jī)制。

　　總的來(lái)說(shuō)，地方政府作為社會(huì)整體的一部分，其根本利益跟全局利益具有一致性。中央政府與地方政府在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中有著根本一致的國(guó)家利益，但各地方政府仍有相對(duì)獨(dú)立于中央政府的地方利益。地方各級(jí)政府在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，履行本地行政管理職能。中央政府更多地考慮全國(guó)的利益、全社會(huì)的整體利益。而作為地方公共事務(wù)管理者的地方政府則更多地考慮地方利益。地方各級(jí)政府的自利有多種表現(xiàn)形式:一是不同地區(qū)政府利益之爭(zhēng)。但是 ,不同地區(qū)都追求本地區(qū)的高速發(fā)展 ,這就引起社會(huì)整體資源配置的不均衡問(wèn)題 ,從而引起不同地區(qū)的利益分化，導(dǎo)致地方政府追求本地區(qū)的自利 ,有時(shí)為了自利而損害全社會(huì)公利或是別的地區(qū)的利益。

　　三、中央與地方政府間財(cái)政職能的分工

　　在任何一個(gè)由多級(jí)財(cái)政組成的財(cái)政體制中,財(cái)政職能的發(fā)揮必須要通過(guò)各級(jí)政府來(lái)完成.借鑒西方公共財(cái)政理論,公共財(cái)政具有資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展三項(xiàng)職能.資源配置職能的分工：凡屬全國(guó)性需要的行政性、公益性、建設(shè)性物品(服務(wù))，由中央政府來(lái)提供;有些雖屬地方性需要的物品(服務(wù))，但其收益面是跨地區(qū)性的，也需要中央政府來(lái)提供;凡屬地方性需要的行政性、公益性、建設(shè)性物品(服務(wù))，應(yīng)由地方政府來(lái)提供。在收入分配職能的分工方面，收入分配職能在很大程度上要由中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)采取統(tǒng)一的分配政策來(lái)貫徹執(zhí)行。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的分工方面，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)是完全開(kāi)放的，各種生產(chǎn)要素能夠在各地區(qū)之間自由流動(dòng)。在這種情況下，地方政府無(wú)法成功地自行制定和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的政策。因此，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能主要由中央政府來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　但由于各級(jí)政府所處的地位不同,對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)支配的范圍及可采用的政策工具的不同,中央與地方政府的具體執(zhí)行職能是有明確分工的.按照效率與公平原則,財(cái)政的資源配置職能主要由地方政府來(lái)執(zhí)行,收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能主要由中央政府來(lái)執(zhí)行。

　　四、規(guī)范中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系

　　改革開(kāi)放以來(lái)，如何規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方的財(cái)政關(guān)系，政府做了多次探索。其中，1994年的分稅制改革是最為重要的一次，其基本框架沿用到現(xiàn)在。中央通過(guò)分稅制改革以及后來(lái)的企業(yè)所得稅劃分，集中了稅收收入增量的大部分，并通過(guò)教育、醫(yī)療和住房等公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化改革，減輕了中央財(cái)政的包袱。

　　總之，要規(guī)范中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系，要力求做到以下幾個(gè)方面：首先是保留一部分中央集權(quán)和地方分權(quán)，實(shí)行多層次分級(jí)管理;其次是不同層次的政府其財(cái)政職能應(yīng)有所分工和側(cè)重;再次是中央財(cái)政與地方財(cái)政職權(quán)的劃分與行使應(yīng)保證全體居民都獲得最低限度的公共物品，包括公共安全、衛(wèi)生、教育和福利等;最后中央財(cái)政與地方財(cái)政職權(quán)的劃分與行使應(yīng)該有利于經(jīng)濟(jì)效益的增進(jìn)，促進(jìn)社會(huì)福利最大化的形成。

　　第三節(jié) 政府與國(guó)有企業(yè)的財(cái)政關(guān)系

　　中央政府是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的代表者，國(guó)有企業(yè)受中央政府委托，具體負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，是獨(dú)立法人。國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值是中央政府對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的原則要求，也是起碼要求，體現(xiàn)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)然也同企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)一致。因此，從經(jīng)濟(jì)利益角度來(lái)說(shuō)，只要采取了適當(dāng)?shù)募��?lì)和監(jiān)管措施，國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益和企業(yè)利益是易于保持一致的。但是，國(guó)家利益終究是經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化利益、安全利益和外交利益等方面的有機(jī)統(tǒng)一體，國(guó)有企業(yè)作為國(guó)家利益的重要實(shí)踐者和維護(hù)者，無(wú)論是在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還是“走出去”參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不論是在經(jīng)濟(jì)方面，還是在政治、安全、外交等方面均應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家利益至上原則。特別是當(dāng)企業(yè)利益與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、安全、外交等利益發(fā)生矛盾時(shí)，必須堅(jiān)持企業(yè)局部利益服從、服務(wù)于國(guó)家整體利益。

　　一、國(guó)有企業(yè)的角色定位

　　國(guó)有企業(yè)定位應(yīng)當(dāng)以符合“三個(gè)有利于”為根本標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)定位應(yīng)當(dāng)本著務(wù)實(shí)的態(tài)度，既要認(rèn)識(shí)到國(guó)有企業(yè)在各國(guó)的一般規(guī)律，也應(yīng)適合我國(guó)的實(shí)際情況，更重要的是，國(guó)有企業(yè)應(yīng)在國(guó)有企業(yè)的改革與發(fā)展中定位。無(wú)論是從理論出發(fā)還是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，國(guó)有企業(yè)在我國(guó)現(xiàn)階段仍然廣泛分布在競(jìng)爭(zhēng)與非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，承擔(dān)特殊企業(yè)和一般企業(yè)的不同功能，需要通過(guò)分類指導(dǎo)下的改革逐步使之分布合理、提高質(zhì)量。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類引導(dǎo)和規(guī)范。從生產(chǎn)力方面看，國(guó)有企業(yè)成為市場(chǎng)主體是適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的需要;從經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面看，國(guó)有企業(yè)成為市場(chǎng)主體是由其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系決定的;從財(cái)政方面看，國(guó)有企業(yè)是我國(guó)擴(kuò)大財(cái)政收入、增加積累的主要源頭。

　　二、政府與國(guó)有企業(yè)的財(cái)政關(guān)系

　　改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了一系列的改革。在企業(yè)層次上主要是對(duì)企業(yè)放權(quán)讓利，逐步還權(quán)于企業(yè)，進(jìn)行公司制、股份制改造;完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)等，這一系列改革都是為了建立一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　在國(guó)家作為所有者的層次上，通過(guò)幾度變革，2003年經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，成立了國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，明確國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表國(guó)務(wù)院履行出資人的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)。地方也成立各省(市)的國(guó)資委。有了明確的出資人代表，解決了所有者缺位的問(wèn)題，進(jìn)一步推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，同時(shí)也有利于落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，鞏固企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。而在這同時(shí)，在財(cái)政方面，也經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。從生產(chǎn)建設(shè)支出占財(cái)政總支出一半以上到財(cái)政逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的投資�，F(xiàn)在財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)的支出主要是一些政策性支出。從收入方面看，由于過(guò)去長(zhǎng)期累積的問(wèn)題和對(duì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌需要的一個(gè)適應(yīng)的過(guò)程，多數(shù)國(guó)企經(jīng)營(yíng)狀況十分困難。在此情況下，1993年暫停國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)的上繳。就是說(shuō)，在市場(chǎng)化改革過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)與財(cái)政的關(guān)系在財(cái)政的收入與支出、國(guó)企的投資與收益分配等方面都發(fā)生了變化。

　　1、在財(cái)政體制框架的設(shè)計(jì)上，存在著對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的制約關(guān)系

　　從理論上看，我國(guó)自1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制財(cái)政體制是借鑒西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情而設(shè)計(jì)實(shí)行的一種新型財(cái)政體制，它應(yīng)當(dāng)有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)有助于我國(guó)統(tǒng)一的全國(guó)大市場(chǎng)的形成與發(fā)展。然而，實(shí)踐證明，現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制并沒(méi)有完全達(dá)到這一目標(biāo)。分稅制財(cái)政體制并不排斥局部經(jīng)濟(jì)利益的存在，但是，按照現(xiàn)代財(cái)政理論及其所倡導(dǎo)的受益原則要求，不同地方政府轄區(qū)的局部經(jīng)濟(jì)利益是指那些以統(tǒng)一大市場(chǎng)為前提條件的、對(duì)不具有外溢特征的社會(huì)共同事務(wù)的需求與供給，因此，它不應(yīng)當(dāng)對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成與發(fā)展產(chǎn)生什么阻力。然而，在新財(cái)政體制下，地方政府仍然熱心于上新項(xiàng)目、鋪新攤子，尤其是對(duì)那些衩經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目感興趣。這種政府行為表明，政府實(shí)際上是在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果必然會(huì)阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，同時(shí)也會(huì)阻礙企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高，不利于全國(guó)經(jīng)濟(jì)由粗放型向集約型增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。

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