農(nóng)地制度;組織理論;村治方式本文在實(shí)地調(diào)查和文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，分別從產(chǎn)權(quán)理論和組織理論的角度出發(fā)，揭示土地非農(nóng)化時(shí)期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的特征和發(fā)展趨勢，并對長期以來我國土地制度與農(nóng)村組織的內(nèi)在關(guān)系做出嘗試性的理論解讀。

　　一、問題的提出我國的絕大部分農(nóng)村地區(qū)尚未出現(xiàn)大面積征地的情況，仍處于一個(gè)土地農(nóng)用的階段。在這些地方，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)民、農(nóng)村組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間需要打交道的地方越來越少，有漸次疏離的趨勢。由于政府和農(nóng)民都缺乏充分的資源和相應(yīng)的利益驅(qū)動(dòng)去改變現(xiàn)狀，這種環(huán)境在某種意義上非常有利于村民自治的成長�！班l(xiāng)政村治”的格局得到進(jìn)一步的鞏固，成為這些地區(qū)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的主調(diào)。

　　而在另一些被大面積征地的原農(nóng)村地區(qū)，土地由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家所有。一旦征地過程完結(jié)，農(nóng)民變成了居民，村委會(huì)變成了居委會(huì)。雖然那個(gè)地區(qū)從農(nóng)地時(shí)期跨進(jìn)到了后農(nóng)地時(shí)代，但由于農(nóng)民身份及聚居方式的改變和農(nóng)村組織的消亡，便也無所謂鄉(xiāng)村治理可言了。

　　廣東省南海政府認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行土地征用制度的缺陷，從既要滿足工業(yè)化、城市化對土地的需求，又要保障農(nóng)民完整的土地權(quán)益的高度出發(fā)，在全區(qū)范圍內(nèi)以農(nóng)地轉(zhuǎn)用為契機(jī)，推行征地留用制度，保護(hù)農(nóng)民集體土地的非農(nóng)用產(chǎn)權(quán)。倡導(dǎo)土地股份合作制以及土地承包權(quán)量化入股和固化股權(quán)等一系列改革，不僅承認(rèn)土地農(nóng)用時(shí)農(nóng)民的土地權(quán)利，還保證了農(nóng)民能夠分享到土地在非農(nóng)用以后的增值收益和級差地租。

　　農(nóng)民的政治參與和農(nóng)村的治理方式與農(nóng)村土地制度及其它經(jīng)濟(jì)制度密切聯(lián)系，這是政治學(xué)的一個(gè)基本結(jié)論。據(jù)此，有學(xué)者提出，目前作為中國農(nóng)村治理基本格局的“鄉(xiāng)政村治”的基礎(chǔ)就是農(nóng)村土地的集體所有。然而，很少有學(xué)者深入分析農(nóng)地制度與村治方式的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。

　　本文選取土地非農(nóng)化過程中，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，在廣東南海引發(fā)農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)變遷的現(xiàn)實(shí)作為研究視角，在實(shí)地調(diào)查和文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，分別從產(chǎn)權(quán)理論和組織理論的角度出發(fā)，考察地方政府、村級組織、村民小組和農(nóng)民在這一歷史進(jìn)程中各自扮演的角色、相互關(guān)系和互動(dòng)博弈的過程，揭示土地非農(nóng)化時(shí)期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的特征和發(fā)展趨勢，它與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)典型的“鄉(xiāng)政村治”的不同，并對長期以來我國土地制度與農(nóng)村組織的內(nèi)在關(guān)系做出嘗試性的理論解讀。二、土地留用地政策征地留用制度，是指在征用農(nóng)村集體土地時(shí)，核定一定比例的土地指標(biāo)，留給被征地的村組和農(nóng)民，用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營和開發(fā)，為失地農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位和土地租金分配，長期保留農(nóng)村組織和農(nóng)民在土地上的發(fā)展權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　南海早在20世紀(jì)80年代中期就已經(jīng)在南海桂城試行征地留用的做法。這一制度的施行使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民能夠分享到土地在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中產(chǎn)生的巨大收益，而不僅僅是社會(huì)變遷的成本負(fù)擔(dān)者。與其他地方普遍而通行的征地政策不同，南海政府在征用農(nóng)民土地的過程中，不是將全部土地都收到政府手中，而是核定被征地面積的15～25%，作為留用地返還農(nóng)民用于非農(nóng)開發(fā)和利用。相同的邏輯，在各地普遍存在的所謂非法建設(shè)用地的最終使用上，南海的農(nóng)民也擁有相當(dāng)?shù)姆蓊~。原因分析

　　征地留用政策作為一種政府的制度創(chuàng)新，既體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人銳意改革、屬意民生的前瞻性，同時(shí)更可以被看做是當(dāng)?shù)卣�府和農(nóng)民在圍繞土地非農(nóng)化而展開的博弈進(jìn)程中，在利益分配上達(dá)成的一種妥協(xié)。

　　在土地資源的利用上，國家、地方政府和農(nóng)民有著彼此不同甚至互相沖突的利益考量。簡單地說，中央政府的目標(biāo)是農(nóng)地保護(hù)、糧食安全和宏觀調(diào)控能力;地方政府優(yōu)先考慮的是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收留成;村級組織的出發(fā)點(diǎn)是土地收益最大化，以維持社區(qū)福利和公共服務(wù)等各項(xiàng)支出;而農(nóng)民更在意當(dāng)下的土地分紅和資源的長期可持續(xù)性。而這其中任何一方都沒有強(qiáng)大到可以不顧其他各方的反應(yīng)和感受而能夠獨(dú)立實(shí)現(xiàn)自身利益的程度。

　　在征地問題上更是如此。地方政府主導(dǎo)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的不二法門就是盡可能多地征用農(nóng)民土地，加速土地轉(zhuǎn)用。利用低地價(jià)的優(yōu)勢吸引資金，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模。但由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的非市場化，征地必然引發(fā)利益沖突和加劇社會(huì)矛盾。政府雖然是政治上強(qiáng)勢的一方，又有《土地管理法》賦予的合法性，但強(qiáng)行征地的長期成本還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出低廉的征地補(bǔ)償款，且背上了不仁的道義負(fù)擔(dān)。而農(nóng)民由于失去原有生活方式的基礎(chǔ)——土地，看到外人因地生財(cái)不亦樂乎，自然也不是幾個(gè)銅板的補(bǔ)償款可以平復(fù)的。但因?yàn)楝F(xiàn)行法律的偏向，失地農(nóng)民很難就事論事地維護(hù)自身的土地權(quán)益。于是他們轉(zhuǎn)而更多地去挖掘地方政府的違法。例如未批先征先用，又如大量預(yù)征土地而長期閑置，再如超指標(biāo)征地等等。通過信訪等形式向上級政府甚至中央政府提出訴求。這種利用國家和地方政府利益的不一致性，假借中央權(quán)威提高自身原本孱弱的談判能力的方式成為農(nóng)民有效地維護(hù)其土地權(quán)益的策略。而地方政府為了不腹背受敵，選擇與本地農(nóng)民妥協(xié)，共同分享土地轉(zhuǎn)用的紅利，亦不失為明智之舉。

　　然而，這一制度為什么只多見諸于廣東而不是其他的省份，可能是因?yàn)橐韵聨讉�(gè)初始條件差異造成的：

　　1、廣東在20世紀(jì)80年代農(nóng)地大量征用之初，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民已經(jīng)私下轉(zhuǎn)租了一些土地給“三來一補(bǔ)”的非本村本隊(duì)的“外資企業(yè)”，農(nóng)民已經(jīng)懂得比較地方政府的征地補(bǔ)償款和已出租土地的租金，不再是15年的農(nóng)地產(chǎn)出可以滿足的了。因而土地留用既是對當(dāng)時(shí)現(xiàn)狀的一種認(rèn)可，也得益于廣東農(nóng)民土地意識(shí)覺醒較早。

　　2、有一定的資本原始積累和港澳資金的支持，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有一些自主開發(fā)土地的能力。

　　3、廣東人說廣東話。地方領(lǐng)導(dǎo)人的本地化程度高，肯為本鄉(xiāng)本土的農(nóng)民說話，有擔(dān)當(dāng)責(zé)任的魄力。比較其他省份，廣東官場的傳統(tǒng)保持至今——地方色彩濃而行省色彩淡。留用比例