3.4 提高了工程建設(shè)管理水平和投資效益

　　實施建設(shè)監(jiān)理制度以后，我國工程建設(shè)管理水平和投資效益較以前有了較大提高。主要表現(xiàn)在：縮小了業(yè)主基建班子，減輕了業(yè)主負(fù)擔(dān);縮短了施工周期;控制了工程投資，提高了投資效益;提高了工程質(zhì)量;有利于協(xié)調(diào)各方關(guān)系。

　　4 我國強制監(jiān)理制度存在的問題分析

　　由于我國強制監(jiān)理制度本身的缺陷和在推行的過程中偏差，在取得明顯效益的同時，也導(dǎo)致了諸如：①監(jiān)理定位背離了初衷，②監(jiān)理市場進(jìn)入惡性循環(huán)，③與監(jiān)理相關(guān)的立法存在的矛盾和缺陷，④監(jiān)理取費偏低，⑤業(yè)主行為不規(guī)范，⑥監(jiān)理市場的條塊分割和地方保護(hù)等問題。

　　這些問題，如果僅從監(jiān)理制度本身分析，很難找到準(zhǔn)確的答案，而且還容易造成思想認(rèn)識上的混亂。因此，應(yīng)當(dāng)跳出監(jiān)理制度本身這個框框，從更高的角度進(jìn)行分析。

　　4.1與工程管理服務(wù)市場需求多樣性之間的矛盾

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國強制監(jiān)理制度是在公有制經(jīng)濟(jì)投資占主導(dǎo)地位的情況下形成的。但是隨著固定資產(chǎn)投資主體的多元化，非公有制經(jīng)濟(jì)的投資比重日益上升，到2004年，非公有制投資已經(jīng)與公有制投資旗鼓相當(dāng)。

　　投資體制改革的進(jìn)程既是強制監(jiān)理制度得以形成的條件，也是導(dǎo)致目前強制監(jiān)理制度存在問題的原因。因為我國強制監(jiān)理制度的設(shè)計并沒有考慮不同投資主體對于監(jiān)理服務(wù)在范圍、內(nèi)容、工作程序、職責(zé)權(quán)利等方面的不同要求。

　　對私人或民營資本、外資以及經(jīng)營性項目的政府投資來說，投資人關(guān)注的重點是建設(shè)項目的經(jīng)濟(jì)效益;對政府投資的公益性項目、基礎(chǔ)設(shè)施項目而言，政府作為投資人主要關(guān)心的是項目的社會效益、建設(shè)過程的公平性、防止腐敗等方面。另外，政府作為社會管理、公共服務(wù)的角色，還要關(guān)注項目對公共利益的保護(hù)。不同投資主體對于建設(shè)項目不同的利益要求，決定了建設(shè)項目的組織實施方式的多樣性，進(jìn)而決定了各投資主體對監(jiān)理服務(wù)的范圍、內(nèi)容、方式的不同需求。

　　我國監(jiān)理制度的建立之初，主要是從政府作為建設(shè)項目投資人和社會管理、公共服務(wù)的角度出發(fā)的，滿足政府對建筑市場進(jìn)行管理、對政府投資項目進(jìn)行控制的要求。但是監(jiān)理制度強制實施的范圍，在各級政府部門的推動下，已大大超過了建設(shè)部86號令所規(guī)定的范圍。很多私人、民營投資項目也被納入了強制實施監(jiān)理的范圍，有些地區(qū)甚至規(guī)定超過30萬的工程必須實施監(jiān)理。這種強制實施的監(jiān)理，必然與非公有制投資項目對監(jiān)理服務(wù)的個性化需求不相符合。

　　如果將不同投資主體的建設(shè)項目區(qū)別對待，當(dāng)前監(jiān)理制度中的存在許多問題，例如監(jiān)理定位問題、監(jiān)理立法中的矛盾問題、監(jiān)理行為市場性與強制推行的矛盾問題、取費問題、監(jiān)理授權(quán)不足問題、監(jiān)理服務(wù)范圍狹窄等等就可以避免或找到解決方法。實際上，一些實力較強的監(jiān)理企業(yè)在拓展監(jiān)理業(yè)務(wù)的過程中取得的成績就證明了這一點，如本公司在參與外資項目監(jiān)理業(yè)務(wù)的過程中，就應(yīng)業(yè)主的需求將監(jiān)理服務(wù)拓展到招標(biāo)采購、設(shè)計管理、外協(xié)管理等方面，跳出了我國監(jiān)理制度對監(jiān)理服務(wù)內(nèi)容的限制，成功的為業(yè)主提供了所需的項目管理咨詢服務(wù)。

　　4.2 與工程管理服務(wù)多元化的矛盾

　　我國建設(shè)監(jiān)理制度的實施過程，是以行政強制手段為主要推動力的。這就決定了建設(shè)監(jiān)理制發(fā)展將在很大程度上受行政主管部門對監(jiān)理認(rèn)識的影響。有關(guān)主管部門對監(jiān)理的認(rèn)識存在誤區(qū)，從自身的管理職能出發(fā)，過分或者片面強調(diào)了監(jiān)理在質(zhì)量控制、旁站、安全管理方面的責(zé)任，違背了工程管理的客觀規(guī)律，割裂了項目“投資、進(jìn)度、質(zhì)量”三要素的互動關(guān)系，同時對建設(shè)監(jiān)理的定價過死、過低，也制約了監(jiān)理企業(yè)的發(fā)展。政府采用有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范監(jiān)理市場行為的同時，也引導(dǎo)監(jiān)理服務(wù)走向了同質(zhì)化，這違背了市場經(jīng)濟(jì)條件下業(yè)主需求多元化的客觀事實，限制了監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展空間。

　　4.3 部門分割、行業(yè)壟斷、地方保護(hù)與服務(wù)市場開放性的矛盾

　　目前，我國部門分割、行業(yè)壟斷和地方保護(hù)的現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重。在監(jiān)理行業(yè)，這些現(xiàn)象對建設(shè)監(jiān)理制度的健康發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。

　　部門分割，可以說是當(dāng)前行政管理制度的副產(chǎn)品。建設(shè)部提出發(fā)展監(jiān)理制度的初衷是要建立全過程、全方位的工程咨詢服務(wù)模式，與國外工程咨詢服務(wù)的慣例接軌。但是由于我國建設(shè)項目的前期管理由計劃部門負(fù)責(zé)，相關(guān)的前期咨詢服務(wù)管理也歸口其下，而建設(shè)部只負(fù)責(zé)建設(shè)施工階段的管理，由其負(fù)責(zé)的監(jiān)理制度很難延伸到項目前期階段，這就造成了當(dāng)前監(jiān)理制度只能局限于施工階段，不能夠充分發(fā)揮專業(yè)化社會化工程管理所帶來的效益。

　　行業(yè)壟斷是我國按行業(yè)進(jìn)行行政管理的一個弊病，相同的制度在不同的行業(yè)往往有不同的規(guī)定，設(shè)置不同的市場準(zhǔn)入條件，采用不同的管理方法。各個行業(yè)往往設(shè)置了限制其他行業(yè)監(jiān)理企業(yè)進(jìn)入的條件，束縛了社會資源的合理分配，不利于監(jiān)理企業(yè)的發(fā)展和壯大。

　　地方保護(hù)的問題在我國由來已久。在已加入WTO的背景下，我國監(jiān)理市場的地方保護(hù)的問題反而變得嚴(yán)重了。由于監(jiān)理行業(yè)進(jìn)入門檻較低(尤其是建筑工程專業(yè))，各個地方的監(jiān)理企業(yè)數(shù)量眾多。為了保護(hù)本地企業(yè)，在監(jiān)理招標(biāo)過程中，地方政府設(shè)置種種限制外地企業(yè)的條件，有時甚至強行將外地企業(yè)排除在競爭范圍以外。當(dāng)前某些地方的區(qū)域保護(hù)已發(fā)展到一個區(qū)的監(jiān)理單位不能參與本市另一個區(qū)的監(jiān)理投標(biāo)。更奇怪的是，這些地方在排斥外地/外區(qū)監(jiān)理單位的同時，卻對外資工程咨詢企業(yè)持開放歡迎的態(tài)度。我國加入WTO已經(jīng)5年，如果對地方保護(hù)問題再不加以治理，將使我國監(jiān)理企業(yè)在與國外企業(yè)的競爭中陷于外憂內(nèi)困的境地，將對我國整個監(jiān)理行業(yè)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

　　5 我國強制監(jiān)理制度的發(fā)展方向

　　我國強制監(jiān)理制度是在特定的歷史背景和經(jīng)濟(jì)條件下形成的，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善的過程中，現(xiàn)行的強制監(jiān)理制度也應(yīng)不斷調(diào)整創(chuàng)新，逐步順應(yīng)投資體制改革與工程管理方式發(fā)展的要求。

　　5.1 監(jiān)理制度的發(fā)展應(yīng)與建設(shè)項目管理變革相適應(yīng)

　　市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和完善，對固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響，投資主體的多元化和建設(shè)項目規(guī)模的不斷擴大，促成了建設(shè)項目組織實施方式的變革。建設(shè)監(jiān)理制度，作為建設(shè)項目組織實施全過程中的一個環(huán)節(jié)，必然隨著建設(shè)項目組織實施方式的變化而變化。因此，研究監(jiān)理制度的發(fā)展方向，脫離不了建設(shè)項目組織實施方式的變革背景。

　　目前，我國建設(shè)項目管理模式正在跟隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，不斷發(fā)展和變革，例如建設(shè)項目投融資方式的變化、工程總承包/項目管理模式的出現(xiàn)、政府投資項目實施代建制的試點等等，將隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的成熟和與國際市場的接軌而逐步在我國建設(shè)工程領(lǐng)域得到推廣和應(yīng)用。工程建設(shè)監(jiān)理也將在建設(shè)項目管理的變革中或加快發(fā)展，或相互吸收融合，或變革更新。

　　5.2強制監(jiān)理制度的發(fā)展趨勢

　　隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善，建筑市場機制逐漸成熟，監(jiān)理制度也必然會與市場化的進(jìn)程相適應(yīng)，逐步走向按市場規(guī)則進(jìn)行競爭，按市場要求提供服務(wù)的市場化局面。強制監(jiān)理制度所規(guī)定的強制監(jiān)理范圍、服務(wù)內(nèi)容、監(jiān)理職責(zé)、市場準(zhǔn)入、工作程序/規(guī)范/標(biāo)準(zhǔn)等方面，也將逐步發(fā)生變化。

　　5.2.1 區(qū)分不同投資主體的建設(shè)項目管理方式

　　政府對建設(shè)項目實施的各種管理措施、制定的各項管理制度，實際上基于兩種角色：其一是作為政府投資項目的投資人，行使投資人管理建設(shè)項目的職能，即通過項目管理工作實現(xiàn)政府投資項目的各項目標(biāo)，包括投資、質(zhì)量、進(jìn)度等方面;另一是作為公共服務(wù)和公共管理的角色，行使政府對建筑市場的行業(yè)管理，對建設(shè)工程涉及公共利益(安全、質(zhì)量、環(huán)境、能源等)方面的監(jiān)督管理等職能。

　　在我國市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展、市場機制逐步完善、以及政府職能逐漸向服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變的背景下，政府對建設(shè)項目以及建筑市場的管理將逐漸明確以上兩種角色的區(qū)別，改變當(dāng)前這種不區(qū)分投資主體，對大部分建設(shè)項目均強制實施同質(zhì)化監(jiān)理服務(wù)的狀況。

　　隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域民營投資、外商投資、私人投資比例進(jìn)一步擴大，由政府直接或間接投資的比重逐步減少。投資主體的多元化，必然形成對監(jiān)理(工程管理)服務(wù)需求的多樣化。尤其對于私人投資、民營資本投資以及外商投資的，與公共安全和公共利益非密切關(guān)聯(lián)的項目，繼續(xù)按目前的方式推行強制監(jiān)理將不能完全滿足市場需求，應(yīng)當(dāng)允許業(yè)主自行確定是否需要委托監(jiān)理，并且確定監(jiān)理(工程管理)的具體服務(wù)方式和內(nèi)容。政府對此類項目任將行使公共管理和監(jiān)督的職能，但可以通過行政許可制度及建設(shè)程序來實施，而不是通過強制監(jiān)理的方式。

　　對于政府投資項目，政府作為項目投資人，行使投資人項目管理的職能。此類項目，可以繼續(xù)實施強制監(jiān)理，按照強制監(jiān)理制度規(guī)定的監(jiān)理服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)規(guī)范和工作程序，對項目實施進(jìn)行全過程控制;也可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索和發(fā)展其他政府投資項目的管理方式，如代建制、項目管理等。

　　5.2.2 監(jiān)理服務(wù)內(nèi)容的多樣化

　　目前，我國強制監(jiān)理制度以法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等形式對監(jiān)理服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，其中特別強化了質(zhì)量控制和安全管理職責(zé)。由于建筑市場條塊分割、行業(yè)壟斷等問題，工程項目全過程被切割成各個相對獨立的階段，分屬不同的行政部門管理，形成了相對封閉的管理體系，違背了工程管理的客觀規(guī)律，使監(jiān)理業(yè)務(wù)不能按照引進(jìn)時的初衷，在建設(shè)項目的橫向和縱向進(jìn)行拓展。

　　在投資主體多元化，建筑市場日益成熟的情況下，監(jiān)理服務(wù)內(nèi)容的需求必然走向多樣化。目前的強制監(jiān)理服務(wù)內(nèi)容主要局限于施工階段的質(zhì)量控制，不能滿足投資人日益增加的對全方位、全過程的項目管理服務(wù)的需求。私人、民營和外資投資的項目，越來越多地要求工程咨詢單位能夠提供項目前期決策階段服務(wù)、融資咨詢服務(wù)、設(shè)計管理服務(wù)、施工/采購管理服務(wù)、物業(yè)咨詢等全方位、全工程的服務(wù)。

　　我國建筑市場與國際市場逐步接軌，監(jiān)理行業(yè)也必然與國際慣例靠攏，逐步向建設(shè)項目前、后兩個階段延伸，提供項目全壽命期、多專業(yè)的綜合性服務(wù)。大型監(jiān)理企業(yè)，將可能發(fā)展為綜合型工程咨詢企業(yè);小型監(jiān)理公司，可在更加細(xì)化的專業(yè)服務(wù)市場中尋求立足點。

　　對于各個建設(shè)項目而言，將不存在同質(zhì)化的監(jiān)理服務(wù)，而是由各個項目業(yè)主根據(jù)項目的特點及業(yè)主的管理能力，自主選擇所需的咨詢服務(wù)內(nèi)容。監(jiān)理企業(yè)將針對市場需求，提供菜單式、個性化的服務(wù)，全面滿足委托人的需要。

　　5.2.3監(jiān)理職責(zé)和定位的變化

　　監(jiān)理服務(wù)內(nèi)容的變化，必然伴隨著監(jiān)理職責(zé)和定位的變化。我國強制監(jiān)理制度以及我國監(jiān)理相關(guān)的法律法規(guī)賦予監(jiān)理工程師質(zhì)量、安全方面的諸多責(zé)任，客觀上導(dǎo)致監(jiān)理被視作代行部分政府職能的所謂“公正的獨立第三方”。監(jiān)理服務(wù)范圍的擴展，使監(jiān)理企業(yè)越來越多的承擔(dān)起了原來由業(yè)主組織實施的工作，也使監(jiān)理服務(wù)更加密切的與業(yè)主的利益、行為結(jié)合了起來。除了施工階段合同管理的職責(zé)，未來的監(jiān)理將越來越多的承擔(dān)工程決策(包括融資決策、可行性分析等)、總體策劃、投資控制、招標(biāo)采購、項目組織、項目運營策劃等職責(zé)。建設(shè)監(jiān)理還可以作為業(yè)主的代理，代表業(yè)主實施項目管理。

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