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第三節(jié) 中華人民共和國行政許可法

　　2003年8月27日，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過了《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)，自 2004年7月1日起施行。該法第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法。這是關(guān)于立法目的和立法依據(jù)的規(guī)定。該法是世界上第一部統(tǒng)一的綜合性行政許可法，它適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)軌和社會(huì)整體轉(zhuǎn)型對(duì)行政審批制度進(jìn)行根本改革和全面規(guī)范的迫切需要，它的頒布實(shí)施，對(duì)于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，鞏固行政審批的改革成果，進(jìn)一步推動(dòng)行政審批改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，具有十分重要的意義和作用。

　　一、行政許可概述

　　(一)行政許可的概念

　　《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為�！痹摲ǖ谌龡l第二款的規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法。”

　　根據(jù)《行政許可法》的上述規(guī)定，結(jié)合我國行政法學(xué)界近年來的研究成果，可以對(duì)行政許可的概念作如下界定：所謂行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。在社會(huì)生活中，對(duì)于公民來說，凡是法律不禁止的，就是公民可以自由從事的。法律上禁止的行為有的是 “禁絕”的，即任何人都不能從事;但有些法律上禁止的行為，則是出于公共利益、公共安全的考慮，加以一定的控制，其目的并不是要“禁絕”，具備一定條件經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)仍然可以從事，這就是我們所說的行政許可。

　　(二)行政許可的特征

　　行政許可具有以下特征：

　　1.行政許可是一種行政行為�！缎姓�許可法》第二條將“行政許可”界定為“行政機(jī)關(guān)的行為”。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)的行為不都是行政行為，作出行政許可行為的主體也不一定都限于行政機(jī)關(guān)。“行政許可”特指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)進(jìn)行審查，準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予相對(duì)人從事特定活動(dòng)的職權(quán)行為，不包括行政機(jī)關(guān)的一般行為，如民事行為。這里的“行政機(jī)關(guān)”也并非限于嚴(yán)格意義上的“行政機(jī)關(guān)”，而是包括法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。

　　2.行政許可是依據(jù)申請(qǐng)的行政行為。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政許可必須“根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)”進(jìn)行，可見行政許可行為無疑應(yīng)歸人“依申請(qǐng)的行政行為”的范疇。行政相對(duì)人提出申請(qǐng)，是行政許可的前提條件。

　　行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，依法采取相應(yīng)的行政行為。行政機(jī)關(guān)不因行政相對(duì)人準(zhǔn)備從事某項(xiàng)活動(dòng)而主動(dòng)頒發(fā)許可證或者執(zhí)照。例如，文化行政管理部門發(fā)放文物出口許可憑證、海洋局發(fā)放廢棄物傾倒許可證、民航局發(fā)放機(jī)場使用許可證的行為，都是以有關(guān)相對(duì)人的申請(qǐng)為其前提的。

　　行政許可是基于行政相對(duì)人的申請(qǐng)作出的行政行為，行政相對(duì)人的申請(qǐng)為行政許可行為的作出提供了前提，但并不是說申請(qǐng)使行政許可具有雙方行為的性質(zhì)，行政許可是行政機(jī)關(guān)基于行政權(quán)而為的單方行為，申請(qǐng)并不意味著必定得到行政機(jī)關(guān)的許可。行政相對(duì)人提出申請(qǐng)，是其從事某種法律行為之前必須履行的法定義務(wù)。

　　3.行政許可是有限設(shè)禁和解禁的行政行為�！缎姓�許可法》第二章所規(guī)定的“行政許可的設(shè)定”解決的是該不該設(shè)禁、由誰設(shè)禁、如何設(shè)禁以及設(shè)什么禁的問題，而其他章節(jié)所規(guī)定的就是該不該解禁、由誰解禁和如何解禁的問題，行政許可存在的前提就是法律規(guī)范的一般禁止。行政許可的設(shè)定是法律規(guī)范的一般禁止，而行政許可的實(shí)施就是對(duì)是否可以解除一般禁止依法作出判斷的過程，其目的是對(duì)符合條件和具備資格的特定對(duì)象解禁。這里所說的一般禁止，或者稱有限禁止、相對(duì)禁止，是指不經(jīng)過個(gè)別批準(zhǔn)、認(rèn)可、核準(zhǔn)或者資質(zhì)確認(rèn)等便不能從事的活動(dòng)，是和“絕對(duì)禁止”相對(duì)應(yīng)的概念。行政許可領(lǐng)域的“一般禁止”，多是基于行政管理、公益維護(hù)以及社會(huì)秩序維護(hù)或者財(cái)政上的理由而暫且設(shè)定的禁止。而且，這種“禁”是有嚴(yán)格限制的，即僅限于相對(duì)人從事的“特定活動(dòng)”，對(duì)“特定活動(dòng)”以外的事項(xiàng)，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)均不得隨意設(shè)禁。換言之，行政許可的內(nèi)容是國家一般禁止的活動(dòng)，為適應(yīng)社會(huì)生活和生產(chǎn)的需要，對(duì)符合一定條件者解除禁止，允許其從事某項(xiàng)特定活動(dòng)，享有特定權(quán)利和資格。許可是對(duì)禁止的解除，沒有法律規(guī)范的一般禁止，便不存在行政許可。例如，制作、運(yùn)輸、銷售爆破物品是國家一般禁止的行為，但是，國家為了國防安全、社會(huì)治安和社會(huì)建設(shè)的需要，對(duì)符合特定條件的組織或者個(gè)人準(zhǔn)許其實(shí)施這類行為。又如，駕駛機(jī)動(dòng)車，本來是人人都可以從事的活動(dòng)，但是，為了該領(lǐng)域的管理和安全等，國家設(shè)定了一整套駕駛執(zhí)照管理制度，只有依法取得駕駛執(zhí)照并履行了相應(yīng)手續(xù)者，才有資格駕駛機(jī)動(dòng)車。正是有了前面的禁止，才會(huì)產(chǎn)生隨后的許可。行政許可是行政機(jī)關(guān)管理國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的重要手段之一。

　　4.行政許可是授益性行政行為。行政許可引起的法律后果是行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予行政相對(duì)人從事某種特定的行為，該行為存在的前提是法律的一般禁止，而解禁無疑意味著行政相對(duì)人獲得了某種“特權(quán)”。所以行政許可不同于行政處罰和行政強(qiáng)制措施，它不是對(duì)相對(duì)人課以義務(wù)或者處以懲罰的行為，而是賦予行政相對(duì)人某種權(quán)利和資格的行政行為，即免除被許可人某種不作為的義務(wù)，使其可以行使某種權(quán)利或者獲得行使某種權(quán)利的資格的行政行為。從這種意義上講，與行政處罰和行政征收等基于法律對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益剝奪和限制不同，行政許可是賦予行政相對(duì)人某種權(quán)利和資格的授益性行政行為。

　　5.行政許可是要式行政行為。所謂要式行政行為，是指必須遵循一定的法定程序并具備某種書面形式的行政行為。行政許可應(yīng)遵循一定的法定程序，并應(yīng)以正規(guī)的文書、格式、日期、印章等形式予以批準(zhǔn)、認(rèn)可和證明，必要時(shí)還應(yīng)附加相應(yīng)的輔助性文件。這種明示的書面許可是行政許可在形式上的特點(diǎn)。

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