生產(chǎn)安全事故處理的規(guī)定

　　依照《條例》的規(guī)定，事故調(diào)查組應當提交事故調(diào)查報告，有關人民政府應當作出事故處理批復。這是在事故調(diào)查階段和事故處理階段形成的重要法律文書。確認調(diào)查報告和事故處理批復的法律屬性，對于查明事故原因、認定事故性質(zhì)、分清事故責任、實施責任追究，減少行政復議和行政訴訟，具有重要意義。

　　(一)事故調(diào)查報告的法律屬性

　　《條例》規(guī)定，事故調(diào)查組在一定期限內(nèi)應當向有關人民政府提交符合法定內(nèi)容的事故調(diào)查報告(以下簡稱調(diào)查報告)。在事故調(diào)查處理過程中，最容易發(fā)生的異議或者提起行政復議和行政訴訟的，就是關于調(diào)查報告是否具有行政約束力和法律效力的問題。對調(diào)‘查報告的法律屬性有了正確認識，這些問題即可迎刃而解。依照《安全生產(chǎn)法》、《行政復議法》和《條例》的有關規(guī)定，調(diào)查報告是在事故調(diào)查中反映事故真實情況、提出處理意見的法律文書，其法律屬性表現(xiàn)在四個方面：

　　1.調(diào)查報告具有真實性。調(diào)查報告是在進行詳細周密的調(diào)查核實之后，以客觀事實為依據(jù)，真實、準確、全面地反映事故發(fā)生單位概況、事故發(fā)生經(jīng)過和救援情況、人員傷亡和直接經(jīng)濟損失、事故發(fā)生原因的原始材料。調(diào)查報告不得對事故原貌進行修改、修飾，不得摻雜人為色彩，不得弄虛作假。

　　2.調(diào)查報告具有證據(jù)性。經(jīng)依法調(diào)查核實和有關人民政府認定的調(diào)查報告及其證明材料具有法定的證明力，它是有關人民政府作出事故處理批復的重要依據(jù)，也可以作為司法機關辦案的佐證材料。調(diào)查報告及其證明材料包括主報告及其附具的調(diào)查記錄、訊問筆錄)鑒定報告、無證、書證、視聽材料和其他相關材料。

　　3.調(diào)查報告具有建議性。調(diào)查報告在查明事故真相的基礎上，要對事故性質(zhì)、事故責任認定、事故責任者的處理建議和事故防范整改措施等問題提出結論性意見。調(diào)查報告反映的是參加事故調(diào)查的成員單位的意見、建議，至于其是否正確、適當，應由有關人民政府加以確認o

　　4.調(diào)查報告具有不可復議、訴訟性。由于一些當事人對事故調(diào)查報告具有不可復議、不可訴訟的法律屬性不了解，所以因對調(diào)查報告持有異議而提起的行政復議和行政訴訟時有發(fā)生。調(diào)查報告的這種屬性表現(xiàn)在：一是提交調(diào)查報告的不是獨立的行政主體。事故調(diào)查組是臨時工作機構，無權獨立作出確認當事人的權利、義務和責任的具體行政行為。二是調(diào)查報告不具有獨立完整、直接執(zhí)行的法律效力和行政約束力。不能依據(jù)調(diào)查報告直接實施法律責任追究。三是對調(diào)查報告持有異議，不屬于法定的行政復議和行政訴訟的受案范圍。依照《行政復議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，行政相對人申請復議和起訴的主體必須是獨立的國家行政機關，復議和起訴的事由必須是被認為是侵犯其合法權益的獨立的、完整的具體行政行為。鑒于調(diào)查報告不具備上述法定特征，所以行政相對人不能針對事故調(diào)查組及其提交的調(diào)查報告提起行政復議和行政訴訟。

　　調(diào)查報告提交后，有關人民政府對調(diào)查報告中關于事故基本情況尤其是事故定性、責任劃分和處理建議等問題要進行全面地討論研究。如果認為調(diào)查報告對事故原因認定不清、定性不準、責任不明，有權要求進行重新調(diào)查或者補充調(diào)查和補正材料。

　　(二)事故處理批復的法律屬性

　　事故處理批復(以下簡稱事故批復)與調(diào)查報告不同，它是由有關人民政府或其授權的部門依法作出的具有行政約束力和執(zhí)行力的法律文書。對于事故批復的性質(zhì)存在著不同認識，影響了事故批復的法律效力和執(zhí)行力。

　　1.事故批復主體是法定的行政機關�！稐l例》第三十二條的規(guī)定，負責事故調(diào)查的國家、省、市、縣四級人民政府接到事故調(diào)查報告后，應當在法定期限內(nèi)作出批復。這就是說，事故批復權屬于上述有關人民政府。在實踐中，下達事故批復的形式有兩種，一種形式是由有關人民政府直接下達事故批復，另一種形式是由有關人民政府或其授權的部門，或者法律、行政法規(guī)授權的部門受權下達事故批復。

　　2.作出事故批復是對確定事故原因、事故性質(zhì)和實施事故追究責任的具體行政行為。這是有關人民政府根據(jù)事故調(diào)查報告，依照職權獨立作出的、直接確定事故責任者的權利、義務和責任，具有法律效力和強制約束力的行政決定。有關行政機關和單位必須遵照執(zhí)行，不得任意改變或者拒絕執(zhí)行。

　　3.事故批復是事故處理的法定依據(jù)。依照《條例》的規(guī)定，事故批復應當對負有行政責任的事故責任者作出追究行政責任的決定。有關機關應當根據(jù)人民政府的批復，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權限和程序，對事故發(fā)生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。事故發(fā)生單位應當按照負責事故調(diào)查的人民政府的批復，對本單位負有事故責任的人員進行處理。負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。

　　需要指出的是，事故批復雖然具有法律效力和強制約束力，但它不是而且不能替代有關機關根據(jù)事故批復對事故責任者制作下達的行政處分、行政處罰等法律文書。

　　4.行政相對人對事故批復持有異議的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。從作出事故批復的主體、內(nèi)容和效力上看，進行事故處理具備了具體行政行為的法定要件。因此，事故發(fā)生單位或者有關責任人員認為事故批復侵犯了其合法權益，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

　　(三)事故批復的實施機關

　　鑒于事故責任主體及其法律責任有所不同，所以需要明確落實事故批復、實施責任追究的主體即實施機關�！稐l例》第三十二條規(guī)定的“有關機關”是事故批復的實施機關，主要包括行政機關和司法機關兩類國家機關。有關機關應當依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權限和程序，實施事故責任追究。

　　1.行政機關。事故責任主體不同，責任追究機關和追究方式也不同。行政機關工作人員和企業(yè)、事業(yè)單位中由行政機關任命的人員對生產(chǎn)安全事故負有行政責任應當給予罰款的行政處罰的，由《條例》第四十三條規(guī)定的行政機關實施;應當給予行政處分的，由其任命機關實施。事故發(fā)生單位及其非國家工作人員的有關責任人員，對生產(chǎn)安全事故負有行政責任應當給予罰款的行政處罰的，由《條例》第四十三條規(guī)定的行政機關實施。

　　2.司法機關。事故批復認定負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。其中：事故發(fā)生單位責任人員中的非國家工作人員涉嫌犯罪的，由公安機關立案偵查;行政機關和事故發(fā)生單位責任人員中的國家工作人員涉嫌犯罪的，由檢察機關立案偵查和起訴;所有涉嫌犯罪人員被起訴追究刑事責任的，一律由審判機關依法審理并作出判決。

　　安全生產(chǎn)事故報告和調(diào)查處理違法行為應負的法律責任

　　《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，國家對生產(chǎn)安全事故實行責任追究制度�！稐l例》第五章專門就事故責任追究問題作出了具體規(guī)定�！稐l例》的有關規(guī)定，涵蓋了事故責任要件、事故責任主體、實施法律制裁等法律適用問題，需要我們?nèi)�面、準確地把握。

　　(一)確定事故責任的要件 .

　　《條例》規(guī)定，對責任事故的責任者依法追究法律責任。不論是事故發(fā)生單位還是有關人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門及其有關人員，凡是實施了《條例》規(guī)定的違法行為的，都要對其實施責任追究。但在如何界定其是否負有責任并且是否應當追究責任的法律適用上，應當遵循責任法定的原則，明確嚴格、具體的法律界限。根據(jù)法理，確定事故責任的要件有四個，缺一不可。

　　1.責任者依法應當履行義務。確定是否屬于事故責任者，一要看其是否負有法定義務，二要看其是否履行了法定義務。負有法定義務而未履行其義務的，承擔法律責任。沒有法定義務的，不承擔法律責任。依照《條例》有關責任追究的規(guī)定，事故發(fā)生單位及其有關人員必須是在安全生產(chǎn)管理和事故報告、救援、接受與配合調(diào)查等方面負有法定義務而未履行其義務的，才承擔相應的法律責任。有關人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門及其有關人員，在事故報告、救援、調(diào)查和處理等項工作中不履行法定職責或者義務的，也要承擔相應的法律責任。

　　2.責任者實施了違法行為。事故責任者主觀上必須有違法的故意或者過失，客觀上獨立并且直接實施了《條例》規(guī)定的具有社會危害性的違法行為。這里要強調(diào)的是，責任者實施的違法行為的范圍不得擴大或者縮小，必須是安全生產(chǎn)法律、法規(guī)有關義務性規(guī)范和禁止性規(guī)范中明文規(guī)定的行為。實施了法無規(guī)定的行為，不能認定或者推定為違法行為。

　　3.違法行為應與事故發(fā)生有直接的因果關系。確定是否應負法律責任，必須搞清楚違法行為與損害后果之間是否具有直接的因果關系。所謂直接的因果關系，應當是出自行為人的故意或者過失而實施的違法行為，直接導致了事故的發(fā)生。在這個問題上，既應堅持對事故的直接責任者不放過，也應注意不要把一些間接原因推導成為直接原因，從而擴大責任追究的范圍。

　　4.責任者必須是依法應當予以制裁的。依照《條例》的規(guī)定，實施責任追究的不僅是未履行法定義務、實施了違法行為并造成危害后果的責任者，而且必須是法律、行政法規(guī)明文規(guī)定應當給予法律制裁的責任者。也就是說，只具備了前三個要件還不夠，還要同時具備第四個要件，才能實施責任追究。因為對某些實施了一般違法行為、危害后果和違法情節(jié)顯著輕微的責任者，‘有關法律、法規(guī)并不規(guī)定都要給予法律制裁。所以，只有法律、法規(guī)明文規(guī)定應當承擔法律責任的，才能實施責任追究。